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REFORMAS A LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES

jueves 06 de julio del 2017 | 15:56

Última actualización: viernes 21 de julio del 2017 | 10:10

REFORMAS A LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES



 

 

Autor: Abg. Luis Fernando Ávila Linzán

 

Es indispensable arreglar algunos problemas procesales para el ejercicio de las garantías. Hago un repaso de los más importantes:

 

El Rol Procesal Del Estado.

 

El texto constitucional de 2008 dispuso que para el ejercicio de las garantías, no es necesario ser la víctima o su familiar. Aquello quiere decir que cualquier persona que conozca de una violación puede activar una garantía, con lo cual se busca maximizar la protección y estimular la exigibilidad de derechos y una ciudadanía activa para la tutela constitucional. El problema es que “cualquier persona” incluye también al Estado, lo que provoca que aquel sea juez y parte. Esto ocurre porque es el Estado uno de los obligados a la materialización de los derechos y quien tiene el deber objetivo de proteger al mismo tiempo. Aquí debe quedar claro en la normativa que el Estado puede promover una garantía, pero únicamente respecto de derechos violados de personas y colectivos, pero no respecto de sus intereses institucionales frente a los ciudadanos o entre las instituciones, y que siempre debe contarse con la autorización de las personas y colectivos para el ejercicio de una garantía.

 

Además, es vicioso el hecho de que el Estado pueda apelar en vía constitucional. Únicamente, la persona y colectivo afectado debe tener este derecho, puesto que la idea es favorecer a la parte débil y quien intrínsecamente tiene el derecho. El Estado en su relación pública con los ciudadanos no tiene derechos en sí mismo, sino sólo obligaciones. Por su puesto, en sus relaciones privadas interpartes (contratos por ejemplo) debe poder activar las acciones y recursos en el sistema ordinario de justicia. Un mecanismo de este tipo provocaría una protección especial de personas y colectivos, y empujaría al Estado a prevenir, acordar reparaciones o reparar en caso de ser condenados.

 

En el caso de la acción extraordinaria de protección debe haber prohibición expresa por tratarse de un mecanismo excepcional y de alta exposición política, y donde el deber objetivo de garantizar del Estado es más evidente. Aquella acción involucra, además, un carácter personal de afectación por lo que el Estado no debería poder activarlo en favor de nadie. La excepción sería el caso de un organismo de defensa estatal de derechos como la Defensoría del Pueblo y la Defensoría Pública en favor de personas o colectivos que expresamente lo soliciten.

 

Jurisdicción Especializada o Genérica.

 

 Uno de los temas menores que más cola trajo en la Asamblea Constituyente fue el problema de la jurisdicción constitucional en primera instancia. ¿O conocen todos los jueces como en Colombia o jueces especializados en lo constitucional?, ¿sin son especializados, debería estar controlados por el Consejo de la Judicatura o por la Corte Constitucional? Finalmente, ganó la tesis de que cualquier juez ordinario de instancia conoce y las cortes provinciales conocen de la apelación de las garantías. Se impuso esta idea porque así se pensaba se maximizaba la protección y se ampliaba el espectro de tutela judicial efectiva. Creo que debe mantenerse esta tesis, pero debe profundizarse una gran reforma curricular en las facultades de derecho que estén guiadas desde el pregrado al análisis constitucional como un eje transversal de la formación de los abogados, y el Consejo de la Judicatura debe fortalecer los programas de formación y capacitación para el Poder Judicial sobre problematización y argumentación jurídica, práctica constitucional de la prueba, teorías del precedente constitucional, interpretación constitucional, y garantías constitucionales.

 

Admisión De Acciones De Garantía.

 

 Es un caso especial en la acciones de protección y extraordinaria de protección. Cuando teníamos amparo constitucional, el problema era el reducido espectro de la garantía, pues tenía un uso cautelar: sólo suspendía los actos violatorios o potencialmente violatorios de derechos. No podía declarar las violaciones ni disponer la reparación. La Constitución de 2008 la transformó el amparo en una acción de conocimiento, la acción de protección. El juez adquiere un enorme poder de garantía frente a las violaciones de los derechos constitucionales. También, era un problema del amparo la admisión de casos y la prohibición de amparo sobre sentencias. En el primer caso, los jueces de instancia y el Tribunal Constitucional, quien debía conocer obligatoriamente todas las acciones que le llegaban por apelación, era un desperdicio de recursos y una negación de toda tutela judicial efectiva.

 

Ante el vacío, los jueces de instancia y el Tribunal Constitucional negaban los amparos sin más o aludiendo que existían otras vías de solución. No era muy clara la normativa y el Tribunal nunca asumió la creación de jurisprudencia por la escaza experiencia institucional en ese sentido y por el formalismo y ritualismo de nuestro foro jurídico. Con esto, el amparo se convertía en un recurso subsidiario y residual.

 

El modelo constitucional de 2008 y la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional de 2009 incorporaron al sistema jurídico ecuatoriano un mecanismo de admisión necesario y discrecional, parecido al del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) y de la Corte de Colombia. En el SIDH el mecanismo es agotar el recurso interno. Con el tiempo, se han establecido, por vía de jurisprudencia, algunas excepciones, por ejemplo, cuando las partes o el Estado han obstaculizado, o no se ha cumplido un plazo razonable. Del modelo colombiano, lastimosamente, no se tomó en cuenta que se eligieron jurisprudencialmente criterios llamados “vías de hecho” que se refieren a violaciones al debido proceso para que la Corte conozca acciones extraordinarias de tutela, y que no se refería a cualquier tipo de violaciones de derechos. En Colombia se creyó que las únicas violaciones en la sentencia pueden ser del debido proceso y que abrirla hacia otros casos, sería permitir a la Corte conocer el conflicto jurídico ordinario y de fondo, y no el problema constitucional.

 

En consecuencia, en Ecuador la acción de amparo es posible cuando se haya agotado el recurso idóneo y eficaz y no sea posible otra remedio legal, y la acción extraordinaria de protección cuando se haya violado cualquier derecho constitucional en la sentencia impugnada. Para el primer caso, la jurisprudencia no establece qué significa agotar un recurso, qué es idóneo y eficaz, y qué tipo de remedios legales hacen imposible la tutela constitucional de un derecho; y, respecto de la acción extraordinaria de protección, también se ha guardado silencio sobre cómo se ejecutoría una sentencia constitucional, qué tipos de derechos forman parte del problema constitucional y que se diferencie del problema de legalidad.

 

El resultado: la acción de protección es negada sistemáticamente con lo cual sigue siendo subsidiaria y residual; y, en la Corte Constitucional se admiten sin motivación material las demandas de acción extraordinaria de protección. Tampoco es un sistema que apunte a la generación de criterios jurisprudenciales la rotación mensual de la sala de admisión de la Corte.

 

Otro problema no menos grave es la conciliación entre el poder de corrección de la Corte por sobre la judicatura ordinaria y la consolidación de la jurisdicción constitucional en la acción extraordinaria de protección. Así, hay dos vías para que lleguen casos a la Corte. Uno es el de las sentencias ordinarias y se ejecutorían, y dos son las sentencias en vía constitucional en el ejercicio de las garantías en los jueces de instancia. En ambos casos, la Corte declara la violación de los derechos y devuelve a los jueces ordinarios y de instancia para que reinicien en caso desde la vulneración del derecho. Esto tiene tres efectos institucionales negativos para el sistema de garantías. Por una parte, debilita a la Corte y su jurisdicción, no genera corrección jurídica en el sistema de justicia ordinario, y condena a los usuarios del sistema a que se prolongue su ya dilatado litigio innecesariamente.

 

La Corte debe declarar, reparar y establecer los criterios jurisprudenciales obligatorios (erga omnes, inter pares, inter comunis e inter partes), y para evitar congestión en su gestión debe consolidar los criterios jurisprudenciales de admisión de casos.

 

Dos soluciones posibles a este problema: o se incluyen una mayor definición de estos criterios de admisión en la ley y de administración de las jurisdicciones o se espera que otra Corte con más especialización, independencia y compromiso social haga una amplia reforma por vía de jurisprudencia. Lo uno está más de acuerdo a nuestra cultura jurídica, lo otro es, no obstante, una esperanza de tener jueces creadores de derecho. Cualquiera de ellas, sin embargo, debe intentarse al menos.

 

Cumplimiento De Sentencias Y Providencias Constitucionales.

 

Uno de los problemas más graves es el del cumplimiento de las sentencias y otras providencias de los jueces constitucionales y la Corte. Nuestra Constitución dispuso de manera tajante que un juez constitucional puede, incluso, destituir a una autoridad para asegurar el cumplimiento de sus decisiones. La ley contempló amonestaciones y multas también como posibilidades previas. Este es un instrumento sumamente poderoso y necesita de criterios jurisprudenciales de la Corte para evitar abusos y conflictos políticos innecesarios. Debe definirse claramente cuáles son los actos de incumplimiento que tienen relevancia constitucional y su consecuencia jurídica (amonestación verbal y escrita, multa y multa agravada, suspensión y destitución).

 

Y es muy importante establecer límites, especialmente, para el caso de destitución. ¿Cuáles? Imaginemos un círculo con varios círculos concéntricos más pequeños contenidos en el más grande (como un tiro al blanco). El más pequeño es el núcleo duro y representa a las autoridades elegidas directamente por el pueblo y quienes son autoridades de control. Aquellas no pueden ser destituidas por nadie y menos por la Corte, puesto que esto atenta contra el principio democrático mismo. Además, se abriría una puerta para la inestabilidad política y posibles estados de facto con una apariencia de derecho, una especie de dictadura constitucional.

 

Luego, tenemos un círculo externo más grande en el que constan todos los funcionarios públicos con nombramiento y de libre remoción, del Estado central y de los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Estos funcionarios pueden ser destituidos directamente.

 

Y, finalmente, están los particulares a quienes hay que aplicar únicamente multas y como la medida más grave la suspensión de los derechos políticos y la interdicción para la realización de actos y negocios jurídicos.

 

Para el tratamiento de estos casos, debe asegurarse un procedimiento sumario pero con debido proceso para las autoridades cuestionadas, y un sistema de fueros o, en todo caso, instancias de revisión de lo decidido por los jueces de instancia. Si sólo la Corte tiene esta facultad, se debilita la jurisdicción constitucional.

 

Por otra parte, tenemos las acciones de incumplimiento y por incumplimiento. La Ley Orgánica de Garantías Constitucionales y Control Constitucionales reguló ambas acciones. Una es para las sentencias constitucionales, lo cual fue luego ampliado por la Corte para las sentencias ordinarias. Y otra es para los mandatos concretos dentro de las normas y sentencias internacionales. Lo primero no tiene sentido y condena a los usuarios a prolongar su litigio. Era más coherente regular la fase de ejecución y cumplimiento de las sentencias para que el juez que decidió pueda arbitrar las medidas de cumplimiento. Y, lo segundo debió incluirse como una causal especial de la acción de protección con el fin de simplificar el litigio constitucional. Incluso, se ha generado una especie de círculo vicioso del incumplimiento que afecta a las personas y colectivos: la Corte conoce acciones de incumplimiento de sus propias sentencias.

 

 Reparación Integral, Responsabilidad Y Repetición Procesal.

 

 Uno de los cambios cualitativos más importantes que se esperaba de la reforma constitucional de 2008 era la reparación integral en las sentencias constitucionales. Uno de los efectos más importantes de que las acciones de garantía sean de conocimiento, es la reparación integral de los derechos violados. Esto es radicalmente distinto a la justicia ordinaria que busca, generalmente, el restablecimiento de las condiciones de acuerdos inter partes o la aplicación de una sanción. Reparar tiene que ver con regresar las cosas al estado anterior en la medida de lo posible y de manera material e inmaterial. La ley no dispone reglas claras para la reparación. A pesar de ello, la Corte ha regulado en una sentencia de 2015 el procedimiento para la reparación económica reenviando la cuestión a la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cual ha logrado un relativo éxito. En el futuro debe pensarse en un procedimiento en sede constitucional para la reparación con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva. También, debe asegurarse que sea la Corte quien conozca las acciones de repetición en contra de los funcionarios y el error judicial. En la actualidad el error judicial lo conoce el mismo poder judicial (contencioso-administrativo). Hay que extender el error judicial a una ley que desarrolle la responsabilidad estatal en la violación de derecho con el fin de reparar integralmente el daño ocasionado por la acción u omisión de la política estatal.