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“Sumarios Administrativos”: Garantías Fundamentales

viernes 19 de mayo del 2017 | 14:06

Última actualización: viernes 02 de junio del 2017 | 14:22

 

 

“Sumarios Administrativos”: Garantías Fundamentales

 

 

Autor: Dr. M.Sc. Giovani Criollo Mayorga.

 

 

i. El IUS PUNIENDI del Estado y sus manifestaciones.

 

Al IUS PUNIENDI, se lo puede entender como “la capacidad que tiene el Estado de sancionar, castigar o reprimir el incumplimiento de los deberes que cada individuo, grupo o en general cualquier actor tiene respecto a los demás, en base a las normas preestablecidas en el ordenamiento jurídico. Es en este sentido que no se concibe una sociedad moderna, políticamente organizada, sin capacidad para prohibir y sancionar aquellas conductas que atenten contra los principios y normas que procuren el bienestar general.” Las formas de expresión del IUS PUNIENDI según el profesor español Alejandro Nieto García (DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. Editorial Tecnos. 1993. Madrid, España) son la Potestad Sancionadora Administrativa y la Potestad Penal de los jueces y Tribunales, las cuales forman parte de un genérico IUS PUNIENDI del Estado.

 

            Clasificación:

 

Ahora bien, la potestad sancionatoria, se clasifica en potestad correctiva y en potestad disciplinaria. “La primera tiene por objeto sancionar las infracciones a las órdenes o mandatos de la Administración Pública, es decir, a las acciones u omisiones antijurídicas de los individuos, sean o no agentes públicos, y el contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal administrativo. La segunda tiene como objetivo exclusivo sancionar las violaciones de los agentes públicos a sus deberes jurídicos funcionales, siendo que el contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal disciplinario”

 

            Competencia para la imposición de sanciones:

 

En nuestro país, la competencia para la imposición de sanciones disciplinarias a los miembros de la Función Judicial está determinada en la Constitución de la República en los Artículos 178 (“El Consejo de la Judicatura es el órgano de gobierno, administración, vigilancia y disciplina de la Función Judicial”) y 181, numerales 3 y 5 (“Serán funciones del Consejo de la Judicatura, además de las que determine la ley:

 

3. Dirigir los procesos de selección de jueces y demás servidores de la Función Judicial, así como su evaluación, ascensos y sanción. Todos los procesos serán públicos y las decisiones motivadas.

 

5. Velar por la transparencia y eficiencia de la Función Judicial.”) de la Constitución de la República, en concordancia con los Artículos 2 (“CONSTITUCIÓN DE LA UNIDAD DE CONTROL DISCIPLINARIO.- Constitúyese la Unidad de Control Disciplinario como un órgano transitorio dependiente del Pleno del Consejo de la Judicatura, con sede en la ciudad de San Francisco de Quito, Distrito Metropolitano, y que tendrá a su cargo la tramitación e investigación de los sumarios disciplinarios iniciados en contra de las servidoras y servidores judiciales, en la forma como se establece en el Código Orgánico de la Función Judicial y esta resolución; sin perjuicio de la facultad de delegar a las direcciones provinciales, la práctica de diligencias y actuaciones procesales.”) y

 

14 (“AUTORIDAD SANCIONADORA.- Las sanciones previstas en el Código Orgánico de la Función Judicial y demás leyes, serán impuestas por la Comisión de Administración de Recursos Humanos del Consejo de la Judicatura o las o los directores provinciales, de acuerdo a lo establecido en el artículo 117, en concordancia con el artículo 274, numeral 7 del Código Orgánico de la Función Judicial, respecto de las servidoras y servidores judiciales, conforme el procedimiento establecido en esta resolución.- Las infracciones que merezcan sanciones de suspensión o destitución, de las servidoras o servidores judiciales, serán impuestas por el Pleno del Consejo de la Judicatura, para cuyo efecto, la Unidad de Control Disciplinario, según el caso remitirá a dicho organismo los expedientes debidamente organizados.- Cuando la sanción impuesta provenga por la falta de despacho, que provocó la pérdida de la competencia de la Jueza o Juez, en los casos previstos en el Código Orgánico de la Función Judicial, se remitirá copia de la resolución ejecutoriada, a la Comisión de Administración de Recursos Humanos del Consejo de la Judicatura, para efecto de la evaluación de desempeño de la servidora o servidor judicial.”) de las Normas para el Ejercicio del Control Disciplinario e la Función Judicial, para el Período de Transición.

 

ii.- Las garantías del procedimiento administrativo sancionador a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

 

Si como hemos visto en líneas anteriores, el IUS PUNIENDI o poder punitivo del estado se manifiesta también en la potestad disciplinaria, el procedimiento para la imposición de dichas sanciones debe ser respetuoso del derecho fundamental del debido proceso y también de los principios del derecho penal material como son, por ejemplo, los principios de inocencia; de legalidad; de tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas; de proporcionalidad de las sanciones; de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables  y retroactividad de las normas sancionadoras favorables; de culpabilidad; del NON BIS IN IDEM; de igualdad; de necesidad de procedimiento; y, a estos principios han de sumarse los principios establecidos en el Artículo 8. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos:

Artículo 8.  Garantías Judiciales.  2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.  Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

 a) Derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;  

b) Comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;   

c) Concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;  

d) Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;  

e) Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;   

f) Derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;  

g) Derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y  

h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.”

 

Como vemos, el procedimiento administrativo sancionador debe ser un procedimiento respetuoso de garantías y principios consignados en nuestra Carta Magna y en Tratados y Convenios Internacionales, so pena que de incumplirse dicha normativa de cumplimiento INEXORABLE la sanción impuesta sea injusta e ilegal.

 

Garantías del Derecho Penal aplicables al procedimiento administrativo sancionador:

 

Por otro lado, es menester indicar que existen dos importantísimas sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que establecen, la aplicación de las garantías del derecho penal al procedimiento administrativo sancionador, así tenemos:

 

Caso AGUIRRE ROCA, REY TERRY Y REVOREDO MARSANO vs. PERÚ, (sentencia de 31 de enero del 2001) la Corte Interamericana de Derechos Humanos fue contundente en afirmar que las garantías contenidas en el artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, son también de aplicación a todo procedimiento, incluyendo el sancionatorio. Añadió que pese a que la norma de comentario las considera como “garantías judiciales”, las mismas deben entenderse aplicables a cualquier instancia procesal dirigida a la determinación de derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, por lo que en todas esas áreas el individuo tiene también el derecho, al debido proceso que se aplica en materia penal.  Manifiesta además que:

 

“68. El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la observación de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención.

 

69. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.

 

70. Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal”.

 

En el caso BAENA RICARDO Y OTROS vs. PANAMÁ (sentencia de 2 de febrero de 2001), la CIDH ha manifestado que las garantías contenidas en el artículo 9[1] de la Convención Americana de Derechos Humanos, pese a estar dispuestas para la materia penal, son también de aplicación a todo procedimiento sancionatorio administrativo, en cuanto estas forman parte del poder punitivo del Estado, destacándose entre dichas garantías los principios de legalidad y retroactividad, en los mismos términos y condiciones dispuestos para la materia penal. Se dice en dicha sentencia que:

 

“106. En relación con lo anterior, conviene analizar si el artículo 9 de la Convención es aplicable a la materia sancionatoria administrativa, además de serlo, evidentemente, a la penal. Los términos utilizados en dicho precepto parecen referirse exclusivamente a esta última. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita. Por lo tanto, en un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta ilícita. Asimismo, en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva.”

 



[1] Artículo 9.  Principio de Legalidad y de Retroactividad.-  Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable.  Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito.  Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello.