LAS VISAS EN SUDAMÉRICA

Lunes, 13 de junio de 2016

                                 LAS VISAS EN SUDAMÉRICA

 

Autor: Oscar Valenzuela Morales[1]

 

En este artículo revisaremos algunas leyes migratorias de Estados de Sudamérica  en la parte que se refieren conceptualmente a las visas, luego aportaremos con una definición del término señalado, propondremos la eliminación de las visaciones en la región para los nacionales de los países sudamericanos y finalmente plantearemos la armonización de las leyes migratorias sudamericanas.

Se trata de un artículo que se relaciona directamente con el Derecho Internacional Privado, porque de diversas formas vincula a personas naturales con Estados a través de la aplicación de los cuerpos legales que abordan los temas migratorios.

Nuestra perspectiva en este artículo defiende el libre tránsito de los nacionales sudamericanos por la región, sin más requisito que el estar provistos de sus documentos de identidad y sin que se les extiendan visas para permanecer en los Estados de Sudamérica que ellos consideren buenos para sus propósitos lícitos.

Es decir, el pensamiento que expongo en este trabajo es diametralmente opuesto al de aquellas personas que quieren limitar, por supuestos motivos de seguridad interna, el libre ingreso mediante el blindaje de las fronteras o el control selectivo de las personas de distintas nacionalidades sudamericanas.

De ninguna manera se propone que los Estados sucumban a sus actividades para garantizar la seguridad pública, pues tienen la obligación de asegurarla a todos los ciudadanos que viven dentro de sus fronteras, pero de ninguna manera es admisible que se vulnere el derecho a la libre movilidad con el pretexto de potenciales alteraciones del orden público.

Para las legítimas tareas de control de la admisión, ingreso, permanencia y egreso de las personas que ejercen sus derechos a migrar, a la reunificación familiar, al debido proceso o a buscar horizontes mejores, entre otros, los Estados concibieron las leyes migratorias o de extranjería.

Entre aquellas personas están los inmigrantes, que según el Art. 9 de la Ley de Extranjería del Ecuador, que data de 1971 y que fue codificada en el 2004 (codificación publicada en el Registro Oficial N° 454 de 4 de noviembre de 2004), considera ?inmigrante a todo extranjero que se interna legal y condicionalmente en el país, con el propósito de radicarse y desarrollar las actividades autorizadas??

Desde otra perspectiva, tal como lo define el Art. 2 de la  Ley de Migraciones de la República de Argentina (promulgada de hecho el 20 de enero de 2004), el inmigrante es ?todo aquel extranjero que desee ingresar, transitar, residir o establecerse definitiva, temporaria o transitoriamente en el país conforme a la legislación vigente?-

En el caso ecuatoriano, todos los ciudadanos que tienen una visa de inmigrante en el país pueden realizar cualquier actividad lucrativa lícita, tal como lo disponía la Ley de Extranjería de 1971 (Registro Oficial N° 382 de 30 de diciembre de 1971) a partir de la reforma de ese cuerpo legal publicada en el Registro Oficial Suplemento N° 144 de 18 de agosto del 2000 y tal como señala ese cuerpo legal codificado en el 2004, que manda: ?Art. 10.- Los extranjeros inmigrantes que fueren legítimos titulares de una visa correspondiente a alguna de las categorías migratorias descritas en el artículo anterior, podrán desarrollar libremente cualquier actividad laboral, económica o lucrativa lícita, sin que implique cambio de categoría migratoria ni requiera de autorización laboral?.

DEFINICIÓN DE VISA

La entidad que otorga las visas (en Ecuador es la Dirección de Extranjería, del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana) concede a una persona de distinta nacionalidad a la ecuatoriana una autorización escrita para realizar cualquier actividad lícita en el país.

En igual sentido se indica en la Ley de Migraciones argentina, en cuyo Capítulo II, De las Obligaciones de los Inmigrantes y Atribuciones del Estado, se refiere a las autorizaciones que otorga el país para que los nacionales de otros Estados puedan ejecutar actividades lícitas y radicarse dentro del territorio argentino.

Por otra parte, en la República de Chile el Decreto Ley  N° 1094 promulgado el 14 de julio de 1975, que se refiere a los asuntos migratorios y que rige hasta la fecha,  respecto de la visa dispone en el Art. 5, lo siguiente: ?Visación es el permiso otorgado por la autoridad competente, estampado en un pasaporte válido y que autoriza a su portador para entrar al país y permanecer en él por el tiempo que determine?.

Más explícita es la Ley de Migración del Estado Plurinacional de Bolivia, promulgada el 8 de mayo de 2013, en cuyo Art. 4, numeral 23, define a la visa como la ?Autorización emitida por autoridad competente para la admisión o permanencia de una persona extranjera a territorio nacional?.

En el mismo sentido se distingue la definición de la Ley Migratoria de la República de Colombia, promulgada el 24 de abril de 2013, que en su artículo 4 define a la visa de la siguiente manera: ?es la autorización concedida a un extranjero para el ingreso al territorio nacional otorgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores?.

En tanto, la Ley de Migraciones de la República del Perú, promulgada el 26 de septiembre de 2015, en el Art. 52, numeral 52.1, dice que ?la visa es la autorización de una determinada categoría y calidad migratoria otorgada por una Oficina Consular del Perú en el exterior, que acredita que el portador extranjero reúne los requisitos para su admisión al territorio nacional por un plazo de permanencia determinado a través de un puesto de control migratorio habilitado?.

De los conceptos que hemos desglosado de algunas leyes migratorias sudamericanas, queda claro que la visa es una autorización escrita para que las personas puedan permanecer en un Estado y realizar las actividades permitidas por la ley.

Como corolario a lo expresado en los cuerpos legales sudamericanos a los que hemos hecho referencia, propongo la siguiente definición de visa:

?La visa es una autorización escrita que otorga el Estado receptor a los ciudadanos nacionales de los Estados emisores, para que puedan  realizar en su territorio las actividades permitidas por la ley?.

En tal virtud, si en un Convenio relacionado con migración se remite a aquella autorización escrita, las autoridades deben entender que se trata de una visa. Así debe interpretarse, por ejemplo, el Art. 8 del Convenio de Reconocimiento de Títulos Profesionales entre Ecuador y Cuba, (Registro Oficial N° 225 del 4 de diciembre de 2003), que señala: ?Luego del registro (del título), se concederá a los interesados una autorización escrita para que puedan ejercer libremente su profesión?.  

ABANICO Y TRÁNSITO DE LAS VISAS

Por lo general, las visas se otorgan a ciudadanos de distintas nacionales que visitan un Estado con distintos propósitos, en un abanico de posibilidades que abarca desde el turismo hasta la residencia definitiva.

En el caso sudamericano, las visas cada vez se hacen más innecesarias para los nacionales de los Estados que forman parte de la región, porque se han aprobado Acuerdos regionales que caminan hacia la extinción de esas autorizaciones para los nacionales de los Estados sudamericanos.

En el siglo XIX las personas no necesitaban de visas para transitar por los Estados sudamericanos, más aun si eran ciudadanos de aquellos países, a quienes, de acuerdo con las primeras Constituciones de la época (las de Argentina y del Ecuador sirven de ejemplo), incluso se les podía otorgar su nacionalidad por el hecho que sus connacionales habían participado en las luchas independentistas de aquellos.

A fines del siglo XIX y primeros 30 años del siglo XX comenzaron a surgir las leyes migratorias y las exigencias de visas para los ciudadanos sudamericanos y de otras partes del mundo, para visitar o radicarse en nuestros países.

En las leyes migratorias sudamericanas (las de Ecuador (de 1971) y la de Chile (1975) son las más antiguas y la del Perú (2015) es la más reciente) se establecen cuadros de categorías de visas que presentan más o menos los mismos requisitos entre sí para las personas de distintas nacionalidades que desean visitar o radicarse en los países de esta parte del mundo.

A pesar de esas diferencias conceptuales anotadas y de las distintas categorías de visas que se presentan en los cuerpos legales, la exigencia de visas de turismo para los ciudadanos nacionales de los Estados sudamericanos fue morigerándose durante el transcurso del siglo XX, hasta que se eliminaron gracias al Convenio de Supresión de Visas en los Países de la ALALC, suscrito en Montevideo el 12 de diciembre de 1966 y publicado en el Registro Oficial N° 243 del 11 de junio de 1971.

El Art. 1 de ese Convenio establecía que ?Los nacionales por origen, naturalización o legales de los países de la ALALC, portadores de un pasaporte o documento de identidad válido, podrán ingresar, transitar en, o salir del territorio de cualquiera de las Partes Contratantes sin necesidad de visas o permisos especiales?

Si bien es cierto que ese Tratado demoró en ser ratificado por los gobiernos suscriptores, o simplemente nunca fue confirmado por algunos de ellos (por ejemplo, Perú y Bolivia exigían visa de turismo a los nacionales de Chile hasta casi finalizar el siglo XX y México siguió haciendo lo suyo para los nacionales de varios Estados sudamericanos), este fue un paso importante para la eliminación de las visas y el libre tránsito a través de las fronteras solamente con el documento de identidad de su país de origen o el de su residencia, sin siquiera portar un pasaporte.

Pasaron más de treinta años para que se hiciera realidad el tránsito por Sudamérica con la exención de visas para los nacionales de los Estados sudamericanos y sin la utilización de pasaporte.

ACUERDOS MIGRATORIOS

En efecto, el Acuerdo sobre Residencia para los Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR fue suscrito en Brasilia el 6 de diciembre de 2002 y publicado en el Registro Oficial N° 209 de 21 de marzo de 2014.

El instrumento regional citado posibilita que nacionales de los Estados Partes y Adherentes del MERCOSUR puedan obtener una visa de residente temporal, por un período de dos años, y luego una visa de residente permanente, en ambos sin importar el estado de regularidad migratoria en que se encuentre el solicitante en el Estado receptor (si tiene o no estadía permitida en el Estado receptor).

A pesar que Ecuador es suscriptor del Acuerdo de Residencia, el cual posibilita que los nacionales de los Estados sudamericanos puedan solicitar la llamada ?visa MERCOSUR? sin tener estadía regular, todavía efectivos de la Unidad de Migración de la Policía Nacional siguen deteniendo a personas sudamericanas en situación irregular que luego ponen a órdenes de los jueces de contravenciones, quienes generalmente sentencian la deportación de aquellas sobre la base de la Ley de Migración todavía vigente.

Igual situación ocurre en la actualidad con personas de distintas nacionalidades que hayan ingresaron al país hasta el 30 de noviembre de 2015, quienes gozan del derecho de regularizarse en Ecuador hasta el 31 de octubre del 2016, gracias la Resolución del 11 de marzo pasado adoptada por el Consejo Consultivo de Política Migratoria del Ministerio de Relaciones Exteriores, que consta en el Acta N° 4 de esa instancia gubernamental.

Aquellas personas que se encuentran en situación irregular en el país tienen el derecho de solicitar una visa en cualquiera de las categorías de no inmigrantes o de inmigrantes contempladas en la Ley de Extranjería.

El Estado Bolivariano de Venezuela, país miembro del MERCOSUR, es el único que no ha suscrito el Acuerdo sobre Residencia al que hemos hecho referencia, por lo cual, muchos de los nacionales venezolanos en Ecuador han obtenido u obtienen una visa de no inmigrante amparado en el Estatuto Migratorio suscrito entre Ecuador y Venezuela, el cual fue publicado en el Registro Oficial 408 de 19 de marzo de 2011.

El otro avance en materia migratoria en Sudamérica es el Acuerdo sobre Documentos de Viaje de los Estados del MERCOSUR, el cual fue suscrito en Asunción el 11 de septiembre de 2008 y publicado en el Registro Oficial N° 456 del 29 de octubre de 2008.

En el instrumento invocado, al cual se adhirieron todos los Estados sudamericanos, se reconoce ?la validez de los documentos de identificación personal de cada Estado Parte y Asociado establecidos en el Anexo del presente como documentos de viaje hábiles para el tránsito de nacionales y/o residentes regulares de los Estados Partes y Asociados del MERCOSUR por el territorio de los mismos?.

Con este paso, el uso del pasaporte en la región quedó como documento de viaje opcional para su uso, tanto para los nacionales de los Estados Partes y Adherentes al MERCOSUR como para nacionales de otras zonas del mundo residentes en alguno de los países de Sudamérica.

De igual manera, en el marco del organismo regional que comentamos se ha avanzado en Acuerdos de extradición y de asistencia en materias civil y penal, las cuales ayudan en los temas migratorios.

Estos Acuerdos, Tratados y Protocolos constituyen un puntal a los temas migratorios en la región, a los que sin lugar a dudas deberían sumarse otros relacionados, por ejemplo,  con el reconocimiento de títulos académicos técnicos y universitarios y el reconocimiento de la seguridad social en los distintos Estados sudamericanos, entre otros.

Con todos los antecedentes aportados, se avanza hacia la exención de visas para los nacionales de los países sudamericanos en todos los casos, quienes deberían tener el derecho de libre circulación por aquellos territorios, sin más requisitos que contar con una documento nacional que los identifique plenamente, para poder trabajar, estudiar o realizar cualquier actividad lícita en cualquiera de los Estados sudamericanos.

ARMONIZAR CUERPOS LEGALES MIGRATORIOS

De igual manera, los Estados sudamericanos deberían iniciar la tarea de armonizar los cuerpos legales migratorios, para permitir que los nacionales de otras partes del mundo puedan ingresar a nuestra región con un patrón legal unificado en todos los países, tanto para realizar actividades de turismo como para radicarse en algunos de ellos.

Esta armonización de legislaciones sudamericanas en materia migratoria forma parte del compromiso adquirido por los Estados al momento de la suscripción o de adhesión del Tratado de Asunción.

Dentro de esta armonización se deberían simplificar las categorías de visas a las cuales pudieran acceder los ciudadanos, pues, por un lado, las personas están en capacidad de realizar todas las actividades permitidas por la ley y, por el otro, en actividades como el trabajo o el estudio que son derechos humanos universales, no se requeriría de visa alguna.

CONCLUSIONES

1.- La visa es una autorización escrita que otorga el Estado receptor a ciudadanos de distintas nacionalidades para que puedan realizar en su territorio las actividades permitidas por la ley.

2.- Las visas de cualquier categoría deberían ser eliminadas como requisito para los ciudadanos de los Estados de Sudamérica dentro de la región.

3.- Sudamérica ha dado grandes pasos para llegar al libre tránsito dentro de la región.

4.- Es importante que los Estados sudamericanos armonicen sus leyes migratorias, para que se exijan los mismos requisitos a los nacionales de Estados de fuera de la región.

 



[1] Abogado y master en Ciencias Internacionales. Secretario Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano de Estudios Internacionales.

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