ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS

Viernes, 10 de julio de 2020

 

 

 

 

Autor: Ab. Pablo Castañeda Alban

 

El Derecho Administrativo,  regula la Administración Pública, que tiene como referentes en el Ecuador a Marco Morales, Patricio Secaira, Washington Durango,  Nicolás Granja, y fuera del país a Gabino Fraga, Manuel Diez, Rafael Bielsa, Benjamín Villegas, Roberto Dromi, Agustín Gordillo y otros.

 

Cabe mencionar que la justicia administrativa, también está integrada  en las vías de acción de protección, proceso contencioso administrativo, recursos administrativos y el ámbito de competencias de la  defensoría del pueblo.

 Actuaciones de la Administración Pública

Se trata de las gestiones que realizan los funcionarios a nombre del Estado:

  1. Acto administrativo: Es un acto  jurídico unilateral de la Administración, (crea, modifica o extingue derechos);
  2. Acto de simple administración: Son los informes internos, contratación, auditoría, que no producen efectos jurídicos directos;
  3.  Contrato administrativo: Es un acuerdo entre partes, en el que por lo menos una parte es el Estado, que crea obligaciones, conforme el principio pacta sunt servanda, los acuerdos deben ser cumplidos;
  4. Hecho administrativo: Es una actividad material, que producen efectos jurídicos a la administración; naturales y humanos naturales es cuándo existe la destrucción por causas naturales de una cosa, o la muerte de una persona, (leyes naturaleza); humanos  resultado de una actividad material de una persona, inspecciones, accidentes ocasionados por funcionarios públicos;
  5. Acto normativo de carácter administrativo: Norma que produce efectos jurídicos generales, reglamento  (art. 89 COA)

Prueba

La presunción de legitimidad de los actos administrativos a favor del Estado, tiene como contrapartida la  carga de la prueba para el  impugnante o recurrente; en esta vía judicial, son admisibles todos los medios de prueba, excepto la declaración de parte de los servidores públicos (COGEP, art. 310). En sede administrativa (procedimientos administrativos, sancionatorios), la  carga de la prueba la tiene la administración.

Marco legal

Las acciones contencioso administrativas, tienen como base legal los  Arts. 75, 225 de la Constitución: sobre tutela, competencias del sector público;  173 de la CRE y 31 del COFJ: sobre impugnabilidad de los actos administrativos y artículos 306, 326 del COGEP y 217 del Código Orgánico de la Función Judicial.

 

Procedimiento administrativo

Son el conjunto de actos realizados en sede administrativa, regulados por el  COA y los reglamentos propios de cada entidad pública.

Proceso Jurisdiccional

Son los actos  en que las partes someten a la decisión un litigio ante la autoridad judicial, conforme derecho de acción y tutela judicial efectiva. En este ámbito se conoce tipos de procesos:

  1. De conocimiento: nulidad, ilegalidad, declaración de derecho; tiene el procedimiento ordinario;
  2. De cognición: ágil, breve, simplificación de actos procesales, tiene el procedimiento sumario;
  3.  Ejecución: se basa en títulos de ejecución.

Proceso  Contencioso Administrativo

Tiene como objetivo, tutelar derechos de las personas naturales y jurídicas, control de legalidad de los actos administrativos, hechos,  o contratos públicos (COGEP, Art. 300); acceso gratuito a la justicia, debido proceso, motivación, sentencia, ejecución.

Tipos de acciones contencioso administrativas

Estas acciones se caracterizan porque, por lo menos una parte es una entidad del  Estado y tienen como medio idóneo, el  control de legalidad de los actos del poder público: actos, hechos, contratos administrativos. De acuerdo a los Arts. 326 del  COGEP,  217 del COFJ, 207 del COA: existen las siguientes acciones:

  1. Subjetivo, protege derecho subjetivo violado;  ampara derechos personales (particulares- individuales), pretende nulidad y restablecimiento de derechos personales;
  2. Objetivo: protege cumplimiento de norma jurídica, vulneración de derechos de una colectividad: servidores públicos trabajen más de ocho horas diarias; IESS: jubilados;
  3. Lesividad: la propia autoridad, pretende revocar un acto administrativo, contiene derecho a favor del administrado y lesiona el interés público.

Acciones Contencioso Administrativas Especiales

  • Pago por consignación;
  •  Responsabilidad Objetiva del Estado, arts. 326.4 COGEP; 32 COFJ; COA;
  • Nulidad de contrato;
  • Controversias de contratación (COGEP, art, 326.4);
  • Repetición establecido en el Art. 328 COGEP
  • Silencio administrativo,  establecido en el Art. 370 del  COGEP.

Para María del Carmen Jácome Ordoñez, el Silencio Administrativo, tiene como base a un derecho preestablecido, que como acto tácito, tiene el efecto determinado por la ley procesal, esto es el Art. 207 del COA, con la salvedad que no se pueden generar varios silencios en un  solo procedimiento administrativo; pero si se puede considerar que exista la posibilidad de impugnación tanto del acto administrativo expreso como acto administrativo tácito.

Otro aspecto importante que menciona es que se puede impulsar las acciones tanto del silencio administrativo positivo como del negativo. De acuerdo al COA, toda petición, reclamo administrativo debe ser resuelto en 30 días por parte de la autoridad, si no se emite contestación, en forma similar al no contestarse el recurso extraordinario de revisión, se configura el silencio administrativo negativo. Esta posibilidad de impugnación consta en la LOAFYC (1968) y posteriormente en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (2002), en la que se señala que ante una omisión de respuesta ante un requerimiento ciudadano por parte de la Contraloría General del Estado, se abre las puertas para que el ciudadano impugne el silencio administrativo negativo, al considerarse negada su petición.

Para María Jácome, de acuerdo a las reformas al COGEP realizadas por el COA, el silencio administrativo fue eliminado del listado de acciones contencioso administrativas, puesto que antes de la reforma, constaba en  el  art. 326 del COGEP, en esta norma se especificaba como acción, al silencio administrativo con procedimiento sumario, al eliminar el COA esta figura como acción, se entiende que ahora consta dentro de las llamadas “acciones especiales”, ya no tiene un procedimiento sumario, sino que afirma es una pseudo acción, que no tiene un procedimiento explícito y detallado en la norma procesal, tampoco sería viable exista recurso de casación, ya que en un procedimiento de ejecución, se emitiría como decisión a través de un auto interlocutorio.   Siendo así, se entendería que seguiría siendo un proceso de conocimiento.

Actos excluidos de la jurisdicción contenciosa

No forman parte de las acciones materias relacionados con la justicia constitucional (excepto reparación económica), electoral, civil, penal.

Trámite

Los requisitos de demanda en lo contencioso, se detallan en los Arts. 142, 308 del COGEP, a la demanda se adjunta pruebas; igualmente la calificación, citación, contestación de la demanda, se basan en las normas generales, con la diferencia que es obligación acompañar el  acto impugnado y la administración debe remitir el expediente administrativo relacionado con el acto impugnado (COGEP, Art. 309).

Procedimiento  ordinario

En este procedimiento, de acuerdo a los Arts. 299 al 397 COGEP, se realizan dos audiencias: Preliminar y  Juicio, en el caso de que sea el administrado sea quien demanda, el Juez competente es el del  domicilio del actor; si una entidad del Estado es actor, la competencia  radica por el domicilio del demandado.

Procedimiento sumario

Sigue únicamente el caso de pago por consignación, arts. 322 y ss. COGEP.

Se trata de una audiencia única, simplifica: preliminar y juicio.

Audiencia simplificada

En caso de Silencio administrativo (307A del COGEP), se reciben alegatos y se dicta la decisión de AUDIENCIA DE PURO DERECHO, Art. 295.4 COGEP; se refieren a casos en que prima únicamente la aplicación de norma;

MERITO DE LOS AUTOS: se trata de la figura jurídica de conflicto de competencia, entre organismos de una misma función, según el  art. 14A del COGEP.

Tiempo para demandar

La oportunidad para demandar varía de acuerdo a la acción:

  1. Acción subjetiva, 90, del día siguiente a la notificación del acto impugnado.
  2. Acción objetiva, 3 años;
  3. Contratación y otras de competencias, plazo 5 años.
  4. Lesividad podrá interponerse en el término de noventa días a partir del día siguiente a la fecha de la declaratoria de lesividad; previa declaratoria en sede administrativo: 3 años;
  5. Repetición, sentencia declara responsabilidad; LOGJCC: 3 años desde pago; COA: 4 años
  6.  Las previstas a la ley; Artículo 306 del COGEP.

Oralidad en el proceso contencioso administrativo

La oralidad es una conquista de la democratización justicia, la vigencia del derecho, y los principios de  buena fe, lealtad procesal. Se busca en las Audiencias: aproximarse a la verdad y convencer al juzgador, decida en derecho. Para Néstor Arbito, (Revista Justicia para Todos, No. 1,  Consejo de la Judicatura, Quito, enero 2014, páginas 8 a 13), la oralidad es una capacidad connatural del ser humano, un don que ha estado presente en nuestras culturas desde tiempos inmemoriales, antes  de la escritura.

Es una condición en la que se reafirma la interacción humana que nos caracteriza como sociedad, el diálogo, el escuchar, la percepción, la argumentación, la capacidad analítica para la toma de decisiones con base en los puntos anteriores. Pero también es sinónimo de inmediatez: la celebración de un proceso participativo que se atiende y resuelve sobre la marcha. Ante la presentación oral del caso, el juzgador deberá escuchar con la reflexión y cavilación necesarias los cuerpos legales presentados, las pruebas de cargo y descargo y, sobre todo, la argumentación, defensa y certezas que presenten las partes. Los abogados se ven urgidos a potenciar sus destrezas, su conocimiento de la jurisprudencia, y ser, ante todo oportunos y contundentes, basándose en la norma legal, sin ambigüedades ni dilaciones, deben potenciar su exposición oral, con solvencia y cabalidad su caso y sus argumentos. La oralidad moderniza el sistema de justicia y presta iguales oportunidades a las partes en Contradicción, es un sistema constructor de soluciones que prepondera las pruebas.

La oralidad impulsa no solo un cambio positivo para que se logre el debido proceso, sino también un cambio cultural de responsabilidad. La Constitución de 1998, en su artículo 194 disponía que «La sustanciación de los procesos, que incluye la presentación y contradicción de las pruebas, se llevará a cabo mediante el sistema oral, de acuerdo con los principios: dispositivo, de concentración e inmediación». Esta disposición fue ratificada en la Constitución de 2008, en el artículo 168, numeral 6: «La sustanciación de los procesos en todas las materias, instancias, etapas y diligencias se llevará a cabo mediante el sistema oral, de acuerdo con los principios de concentración, contradicción y dispositivo».

Debe destacarse que la norma constitucional, señala que el sistema oral se aplicará en todas las materias, todas las instancias, etapas y diligencias. Queda claro que el ánimo de la disposición constitucional es que todo el derecho procesal aplique el sistema oral. Para María Bolaños, el Código Orgánico General de Procesos, COCEP, publicado en el Registro Oficial, el 22 de mayo del 2015, cumple con el mandato constitucional de sustanciar los procesos en todas las materias, instancias, etapas y diligencias mediante el sistema oral. En el sistema oral, la diligencia esencial es la audiencia, dependiendo de los procesos y es fundamental  la presencia física de  las partes, sus abogados y los juzgadores.  Bolaños cita a Giuseppe Chiovenda, quien afirma define al principio de economía procesal como «la obtención del máximo resultado posible con el mínimo de esfuerzo. Este principio se refiere no solo a los actos procesales sino a las expensas o gastos que ellos impliquen». Es decir, la aplicación del principio garantiza que el proceso sea subsanado de errores, con el objetivo de evitar costos innecesarios al Estado y a las partes afectadas.

En concordancia con el cumplimiento del mandato constitucional, los principios procesales contenidos en la Constitución de la República: simplificación, uniformidad, eficacia, inmediación, celeridad y economía procesal, deben cumplirse en las audiencias. El principio de simplificación, de acuerdo a la jurisprudencia costarricense, consiste en que «las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil compresión y entendimiento»', lo que tiene una vinculación determinante con la justicia en audiencias pues estas incluyen a la ciudadanía directamente, haciéndola parte del proceso.

Es importante simplificar el proceso y brindar la posibilidad de que sea entendido por todos los presentes. Asimismo, la simplicidad se refiere a procesos sencillos y uniformes, lo que tiene relación directa con el principio de uniformidad, el mismo que implica que debe existir equilibrio entre forma y fondo. La forma hace referencia a las actuaciones procesales, y el fondo, al criterio y la aplicación de la norma como órgano administrador de justicia.

«El principio de eficiencia involucra obtener mejores resultados, con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales y financieros», lo que se aplica directamente al proceso oral y, principalmente, a la administración de justicia en audiencia, pues en esta diligencia medular se concentran muchos momentos procesales.

Bolaños  cita Ángel Landoni Sosa, para quien  «la efectiva inmediación del juez con las partes y con las pruebas, así como de las propias partes entre sí, ha posibilitado que en el proceso se logre una justicia más próxima a la realidad de las circunstancias de hecho, ya que el juez conoce en profundidad y en mejor forma las cuestiones a decidir». En aplicación al principio de inmediación, el COGEP permite expresamente que de considerarlo necesario la parte procesal intervenga por sí mismo en la audiencia.(Justicia en audiencias María Daniela Bolaños, Revista Justicia para Todos No. 7, Consejo de la Judicatura, Quito, julio 2015, páginas 104 a 107).

La audiencia preliminar tiene como objetivo principal sanear el proceso, fijar los puntos del debate y resolver respecto a la admisibilidad de la prueba. Una característica muy importante de esta audiencia es que las partes están obligadas a comparecer personalmente, y que podrá ser diferida por una sola vez, siempre que exista mutuo acuerdo entre las partes. La audiencia deberá contener la resolución de excepciones y de recursos, si existe un auto interlocutorio que rechace excepciones previas. Esta decisión será apelable con efecto diferido, es decir, se continuará con la tramitación de la causa hasta que, de existir una apelación a la resolución final, sea resuelta de manera prioritaria por el Tribunal de alzada. Sin embargo, si se resuelve una excepción que ponga fin al proceso, esa resolución será apelable con efecto suspensivo, y los recursos horizontales que se presenten en la audiencia deberán ser resueltos inmediatamente por el juzgador.

La audiencia de juicio tiene como objetivo la práctica e introducción de las pruebas admitidas en la audiencia preliminar. Los alegatos de las partes se presentan de manera equitativa, y el juzgador tiene la posibilidad de solicitar aclaraciones o precisiones pertinentes durante cada una de las exposiciones. Cuando el proceso establece una audiencia única, comprende dos fases: la primera, de saneamiento y fijación de los puntos de controversia y conciliación (objetivos de la audiencia preliminar), y, la segunda, de práctica e introducción de pruebas y exposición de alegatos (objetivos de la audiencia de juicio).

Audiencias en el procedimiento ordinario

Audiencia preliminar

La audiencia preliminar tiene como objetivo principal sanear el proceso, fijar los puntos del debate y resolver respecto a la admisibilidad de la prueba. Una característica muy importante de esta audiencia es que las partes están obligadas a comparecer personalmente, y que podrá ser diferida por una sola vez, siempre que exista mutuo acuerdo entre las partes. La audiencia deberá contener la resolución de excepciones y de recursos, si existe un auto interlocutorio que rechace excepciones previas. Esta decisión será apelable con efecto diferido, es decir, se continuará con la tramitación de la causa hasta que, de existir una apelación a la resolución final, sea resuelta de manera prioritaria por el Tribunal de alzada. Sin embargo, si se resuelve una excepción que ponga fin al proceso, esa resolución será apelable con efecto suspensivo, y los recursos horizontales que se presenten en la audiencia deberán ser resueltos inmediatamente por el juzgador.

Objetivos de la audiencia preliminar

  1. Sanear vicios.
  2. Exposición de las excepciones previas: cosa juzgada, caducidad, transacción, arbitraje previo, falta de legitimación  en la causa, prescripción, caducidad;
  3. Fijación del objeto controversia;
  4. Conciliación;
  5. Admisión de  pruebas.

Audiencia de juicio

La audiencia de juicio tiene como objetivo la práctica e introducción de las pruebas admitidas en la audiencia preliminar. Los alegatos de las partes se presentan de manera equitativa, y el juzgador tiene la posibilidad de solicitar aclaraciones o precisiones pertinentes durante cada una de las exposiciones.

Tiene como elementos; práctica de pruebas, documental, pericial, testimonial, alegatos: inicial, final, replicas.

Audiencia de procedimiento sumario

Cuando el proceso establece una audiencia única, comprende dos fases: la primera, de saneamiento y fijación de los puntos de controversia y conciliación (objetivos de la audiencia preliminar), y, la segunda, de práctica e introducción de pruebas y exposición de alegatos (objetivos de la audiencia de juicio).

La ultima Gaceta Judicial del Consejo de la Judicatura,  trae los casos Nos.17811-2013.1795 17811-2016-01647, 17741-2010-0276; 17741-2017-1238, sobre responsabilidad del Estado.

Conclusiones

  • El Proceso Contencioso Administrativo  se unifica en un solo procedimiento, con las normas procesales que se aplican a procesos civiles, laborales;
  • Es necesario  mayor desarrollo jurisprudencial, sobre  suspensión del acto administrativo, medidas cautelares,  en caso de lesiones de derechos;
  • La Oralidad es beneficiosa para agilidad de procesos.
  •  El derecho administrativo no es codificado, es reciente y desarrolla la jurisprudencia.
  •  Estudiantes, abogados y judiciales requieren preparación tanto en la oralidad como en la materia.

Referencias:

 

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