Autor: Carlos Galarza Tobar.
La corrupción sistémica es más compleja de explicar y tratar cuanto más extendida es. Se presenta en procesos de perfeccionamiento iterativo, con formas de cooperación entre los miembros de las organizaciones que, al institucionalizarse, configura el fenómeno sistémico que requiere comprenderse en su propia lógica relacional: los actores buscan captar las funciones del Estado por cooptación (Galarza 2014).
Los actores generan métodos, procesos, lenguajes, discursos y costumbres en que se incluyen redefiniciones de principios conceptos, estadísticas y formas de cálculos de gestión iterativa para interactuar, evitar la detención y el castigo (Brunsson y Olsen, 2007; Pinto, Leana y Pil, 2008); configuran jerarquías y redes paralelas de información y flujos de poder al interior y exterior de las organizaciones formales (Jávor y Jancsics, 2013); las operaciones secretas generan una división especializada de funciones y la distribución de beneficios conforme a las responsabilidades asumidas (Raaby Milward, 2003); la especialización de actores permite que las operaciones se realicen en espacios de ambigüedad normativa, como “errores administrativos” (Jávor y Jancsics, 2013; Vaughan, 1999); la estabilidad y los dividendos del reticulado posibilitan admitir en connivencia a actores encargados de activar las alarmas y mecanismos de control establecidos (Raab y Milward, 2003); la amplitud del fenómeno facilita su normalización (banalización) en la sociedad, al punto de que la corrupción es considerada omnipresente y que culmina con el desarrollo de una industria extractiva: la de los buscadores de rentas de los sectores público y privado en los cuales su rentismo[1] eleva la tasa de retorno de las corrupciones dependiendo del riesgo en el que se incurre. Es la lógica propia de cualquier mercado negro o mafia.
La escuela de Opción Pública establece la correlación directa entre corrupción, tamaño y envergadura del Estado, con la creación de la cultura de la “búsqueda de rentas”[2] señalada. La experiencia muestra que la corrupción es proporcional a la extensión de la esfera de actuación de los poderes públicos. Cuanto más poder tienen los gobiernos para generar “necesidades”, costos o beneficios privados con sus decisiones, mayor es el riesgo de corrupción. Esta corrupción viene aupada por los partidos políticos que toman los gobiernos, para los cuales la limitación de las donaciones dinerarias recibidas por ellos, el endurecimiento de las incompatibilidades, la creación de códigos de conducta, los controles internos, las auditorías externas, las listas abiertas, etc. son tan solo intenciones ineficaces a burlarse y cotizarse.
Corrupción Generalizada
La corrupción generalizada[3] según Susan Rose-Ackerman, se muestra en mayor grado en gobiernos que auspician la inversión pública sobre la privada, que “frecuentemente apoyarán proyectos tipo ‘elefante blanco’[4], megaproyectos que tienen el beneficio para los políticos de que “obtendrán sobornos en el presente sin sufrir los futuros costes de un trabajo mal hecho[5] o de una excesiva deuda pública”.[6]
Este tipo de corrupción va desde conflictos de interés, soborno y potenciales favorecimientos a determinados contratistas, el ocultamiento de los propietarios reales de las empresas, pasando por la captura del Estado, hasta la Reconfiguración Cooptada del Estado[7], en la cual la cooptación de las funciones o poderes, la modificación de la estructura orgánica del Estado, la re-conceptualización de los principios, derechos, garantías y libertades individuales y colectivas son esenciales para sus protervos propósitos. La legalización de la corrupción inicia en la emisión o modificación de la Constitución[8] o su reforma; y, en las cortes[9] encargadas del control constitucional, que sumadas a la cooptación del gobierno permitirá proseguir con la expedición de subjetivos y anacrónicos principios, leyes, procedimientos, disposiciones y métodos.
De la observación empírica se aprecia que las emisiones o reformas de la Constitución, buscan la supremacía del gobierno[10] sobre las otras funciones del Estado, tutelaje que en muchas ocasiones se ha denominado hiperpresidencialismo[11] o neopresidencialismo, en tanto la función ejecutiva es un elemento omnipresente y decisivo en todo el Estado, es así que en lo referente a legislación y normas a más de la capacidad colegisladora con posibilidad de vetar las leyes a su arbitrio, se atribuye la de reglamentación de todas las normas, facultad que se ve ampliada con la posibilidad de presentar vía emergente proyectos de ley que convierten a esta función en legisladora en tanto la mayor parte de leyes y reformas son enviadas por esta función gubernamental.
Doble Fraude
En la conceptualización del «Doble fraude»: de Sandoval Ballesteros se explicó la importancia para la corrupción de la cooptación de las funciones electoral y legislativa del Estado que constituyen lo político-electoral; y, que proveerá de formalidad constitucionalidad y legalidad al fraude financiero y estructural a efectuarse por la cooptación de las funciones ejecutiva, de control; y, de justicia, en tanto, se habla de cooptación para resaltar la “alineación” o “coordinación” de intereses de los agentes públicos y privados, como se observa en la cooptación inter-organizacional corporativista (Burt, Christman y Kilburn, 1980).
En el sistema de doble fraude la cooptación de las funciones electoral, legislativa, de control y de justicia solo puede ser realizada por los partidos políticos con la toma del Gobierno o Función Ejecutiva cuyas atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales, preparación y ejecución de planes son encargadas al Presidente de la República como Jefe del Estado o de Gobierno y responsable de la administración pública.
La captación por la función ejecutiva de las instituciones encargadas de las funciones electoral, judicial y de control se origina en los sistemas cruzados de selección y nominación de dirigentes, ejecutivos, autoridades y funcionarios en procesos eleccionarios recíprocos y mutuamente retributivos (muchos de ellos bajo el disfraz de concursos independientes, meritocráticos ); que crean una siniestra sinergia entre las funciones (que en muchos casos pasan a constituirse en poderes del Estado por cambios en la Constitución), apta para la nominación de coidearios, partidarios y funcionarios de la función ejecutiva o legislativa del partido político de gobierno cooptador. La génesis de las sinergias en la mayoría de veces corresponde a la modificación de la estructura del Estado, paso inicial que permite la circularidad de las nominaciones, favores recíprocos y mantenimiento de la corrupción.[12]
Parte importante de la cooptación de los poderes constituyen los tiempos de renovación de las autoridades y cortes que jamás coincidirán con la elección del Gobierno y la Función Legislativa, estas renovaciones tornan a la corrupción en sistematizada y circular creando un quinta columna[13] para el eventual caso de no ser elegidos a estas funciones miembros del mismo partido político. Sandoval Ballesteros señaló con precisión no solo los objetivos, formas y métodos utilizados en la cooptación de la función electoral para la nominación y enquistamiento de los gobiernos y burócratas en el Estado.
La captación del poder legislativo proveerá al sistema de la juridicidad (constitucionalidad y legalidad) e institucionalidad requeridas en tanto para mantener el sistema de corrupción hace necesaria la reconfiguración orgánica del Estado y sus normas jurídicas y administrativas. La cooptación de la función legislativa además “blinda”[14] al gobierno y al corrupto sistema y sus corruptores de toda posibilidad de fiscalización en tanto este poder es el encargado de controlar y censurar a los poderes ejecutivo, electoral y de control. La formalización legal de la corrupción y la no fiscalización generan no solo opacidad al sistema sino la impunidad de los políticos designados a dirigir las funciones y es el principio en que se fundamenta el corrupto sistema.
La aprobación del órgano legislativo de planes programas, presupuestos y políticas públicas amorfas generalmente enmascaradas en un manto ideológico incluyen el costo de la corrupción y convierten a estos instrumentos en legales. Cuando se ha blindado legalmente la corrupción esta se torna en legal, pero ilegitima. Esta sofisticada forma de corrupción al eliminar toda posibilidad de detección e ilegalidad solo puede ser detectable por delaciones individuales internas o externas del sistema. Estas prácticas buscan legitimidad social en el largo plazo, aunque esos intereses no sigan el principio fundamental del bienestar social (Garay-Salamanca y Salcedo-Albarán, 2012b).
A continuación, la tercera parte se publicará el día lunes 25 de febrero de 2019
[1] Expresión de la lucha distributiva entre diferentes sectores sociales por rentas ya existentes. Desde una perspectiva dinámica sería, además, expresión de los esfuerzos por generar artificialmente y por medio de la intervención del Estado, estas fuentes de posibles rentas” (Pritzl 2000:272).La reproducción de prácticas impuestas de facto por grupos poderosos en usufructo de su privilegiada posición en la estructura política y económica, para la satisfacción egoísta y excluyente de intereses propios sin una retribución a la sociedad que guarde proporción a los beneficios capturados para provecho propio” (Garay 1999).En lo político, el rentismo es propicio para la reproducción del clientelismo al punto que, como lo señala Sapelli (1998:28): “El clientelismo es la negación de la institucionalización de sistemas, no solamente políticos sino también sociales. (…) Descompone a la sociedad y a los mercados en espacios intersticiales que fragmentan y eliminan a los partidos, las clases sociales y las pertenencias ideológicas. (…). Aun cuando se realiza a través de aparatos sociales que han surgido originariamente para mediar e identificar intereses en forma colectiva, como los partidos (…), el clientelismo descompone y fragmenta esta posibilidad propia del sistema político”.
[2]La corrupción sistémica en Ecuador se origina en el modelo estatista de la Revolución Ciudadana, y el socialismo del siglo XXI.
[3] Símil de corrupción sistémica.
[4] En Ecuador: Refinería del Pacífico, Yachay, Monteverde, etc.
[5] En Ecuador, Repotenciación de la Refinería Esmeraldas, costo superior a 2.200 millones de dólares.
[6] La deuda pública al 2017 en el país alcanza USA $55.000 millones de dólares, sobre los altísimos ingresos obtenidos de la venta del petróleo.
[7]Acción de organizaciones legales e ilegales, que a través de prácticas ilegales buscan sistemáticamente, desde adentro, modificar el régimen político e influir en la formulación, modificación, interpretación y aplicación de las reglas del juego y las políticas públicas. La reconfiguración cooptada del Estado sucede en situaciones de corrupción sistémica y captura del Estado en las que se observan: (i) Participación de individuos y grupos sociales legales e ilegales, (ii) beneficios perseguidos no solo de carácter económico sino penal e incluso de legitimación social, (iii) coerción y establecimiento de alianzas políticas que complementan o sustituyen el soborno, y (iv) captación o afectación de diferentes ramas del poder público y diferentes niveles de la administración (Garay y Salcedo Albarán, 2012b).
[8] Los países en que se buscó implantar el SOCIALISMO DEL SIGLO XXI son fiel muestra de este procedimiento.
[9]Los miembros de la Corte Constitucional se designarán por una comisión calificadora que estará integrada por dos personas nombradas por cada una de las funciones, Legislativa, Ejecutiva y de Transparencia y Control Social.
[10] Constitución de la República del Ecuador 2008: Art. 141.- La Presidenta o Presidente de la República ejerce la Función Ejecutiva, es el Jefe del Estado y de Gobierno y responsable de la administración pública.
[11] Echeverría Julio: Regímenes que concentran el poder al punto de blindarse frente a toda posible impugnación o crítica, debilitan a las legislaturas, controlan la administración de justicia, y quisieran también canalizar la circulación de ideas y de opiniones… El hiperpresidencialismo refuerza ciertos rasgos ya presentes en el presidencialismo. Por un lado, la canalización de adhesiones hacia la persona del presidente que se genera luego de los eventos electorales, produce un plus de legitimidad que fácilmente puede derivar hacia el autoritarismo y la concentración de poder, si no existen instituciones que lo controlen y lo neutralicen. El líder elegido se ve revestido de un poder significativo, que incluso le pone en posición de impugnar la institucionalidad que le permitió, en su momento, acceder al poder a la cual luego la transforma a su favor. El presidencialismo se asocia fácilmente con el electoralismo y con el plebiscitarismo, por su apelación al poder de las urnas y a la permanente consulta con su mandante; de esta lógica extrae una legitimidad que difícilmente la obtiene en los arreglos parlamentarios entre los partidos. En la actualidad, por efecto de la creciente influencia de las tecnologías de comunicación, los liderazgos personalistas tienden a fortalecerse, lo cual resta legitimidad a los actores institucionales del sistema político: los partidos y el parlamento. Esta debilidad reduce la capacidad de control sobre el líder. La lógica deliberativa y procesual, propia de los sistemas de partidos y dirigida a depurar mediante la discusión y el debate, la construcción decisional, es anulada, o en su defecto, afectada por la lógica decisionista del personalismo presidencial.
[12]En Ecuador la Constitución del 2008 de mayoría del movimiento Alianza País, delega a la Asamblea constituyente la designación de los miembros del Consejo Nacional Electoral principal organismo de la función electoral encargado de nominar a los miembros de los organismos electorales desconcentrados, a miembros del Consejo de Participación Ciudadana máximo organismo de la función de Transparencia y Control, este último encargado de nominar a su vez a un nuevo Consejo Nacional Electoral.
El Consejo de Participación Ciudadana además nombrara a la principal autoridad(es) del Tribunal Contencioso Electoral, Defensoría del Pueblo, Contraloría General del Estado, Superintendencias, Procuraduría General del Estado, Fiscalía y Defensoría Pública y Consejo de la Judicatura, este último órgano máximo de la Función Judicial encargado del gobierno, administración vigilancia y disciplina y de nominar a la Corte Nacional, Cortes Provinciales, Tribunales, Jueces de Ley, Paz y Rehabilitación, notarios, depositarios, martilladores y demás servidores judiciales por concursos ‘meritocraticos’ en unos casos o de ternas enviadas por el poder ejecutivo en otros.
[13] Rodrigo Borja; Enciclopedia de la Política: Se usa esta expresión para significar la presencia de un elemento que conspira internamente contra la estabilidad o la seguridad del Estado, del gobierno, de un partido, de un proyecto político o de una operación militar. Se trata de un boicot interior que opera al servicio de los designios de fuera.
[14] Término utilizado por asambleístas de alianza país para boicotear todo intento de fiscalización a miembros del Gobierno y en particular al Vicepresidente de la Republica.