El derecho de acceso a la información
Por: Dr. Jaime Pozo Chamorro
Secretario  Abogado
de la Primera Sala del Tribunal Constitucional
P ARA EMPEZAR ES PRECISO SEÑALAR que las expresiones «derecho a la información» y «derecho de acceso a la información» no son sinónimos como parecerÃa. En efecto, algunos autores sostienen que el derecho de información, en su sentido más amplio, de acuerdo con el Art. 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos «es la garantÃa fundamental que toda persona posee a: atraer información, a informar y ser informado» 1 . De esta definición se desprende que el derecho a la información comprende tres aspectos fundamentales: el derecho a atraer u obtener información, el derecho a informar y el derecho a ser informado.
Siguiendo a Ernesto Villanueva, uno de los autores de la cita anterior, el derecho a atraer información implica la posibilidad de acceder a los archivos y documentos públicos; asà como la decisión de que medio se lee, se escucha o se contempla; el derecho a informar, por su parte comprende las libertades de expresión y de imprenta; asà como el de constituir sociedades y empresas informativas, o lo que en nuestro medio se conoce como medios de comunicación; y, finalmente, el derecho a ser informado, que comporta la facultad de recibir información objetiva y oportuna, la misma que debe ser completa y con carácter universal, es decir, que la información es para toda persona sin exclusión alguna 2 .
Dos teorÃas
El derecho a la libertad de información, mejor conocido como derecho a la información, encuentra su explicación de ser en dos teorÃas diferentes. La primera de ellas que trata de regular la libertad de información conjuntamente con la libertad de expresión, puesto que, como anota, Rafael Fernández «En principio, las libertades de comunicar y recibir información, y expresar opiniones son sendos derechos de libertad» 3 . Asà es como los instrumentos internacionales de derechos humanos han concebido al derecho de información; basta mirar lo que al respecto estatuyen la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el pacto Internacional de Derechos Civiles y PolÃticos, y la Convención Interamericana de Derechos Humanos.
Los derechos de expresión e información, a decir del autor aludido en primer término, constituyen «una condición previa y necesaria para el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento del sistema democrático, se convierte, a su vez, en uno de los pilares de la sociedad libre y democrática. El derecho a la información protege no sólo un interés individual, sino que entraña el reconocimiento y la garantÃa de una institución polÃtica fundamental, que es la opinión pública, indisolublemente ligada con el pluralismo polÃtico» 4 .
La segunda teorÃa señala que este derecho es independiente, pero relacionado con los otros derechos a la comunicación. Nuestro ordenamiento jurÃdico se inclina por la primera tendencia, cuando bajo el tÃtulo «De la comunicación», trata el derecho a la información dentro del capÃtulo de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Dado que el derecho a la información involucra al individuo y de manera preferente a la sociedad toda, se sostiene que el derecho a la información constituye un verdadero derecho social.
Finalmente hemos de señalar que , el derecho a la información es considerado un «derecho de doble vÃa», ya que el mismo cobija tanto al que informa (sujeto activo) como a quien recibe la información (sujeto pasivo), y es asà como se halla concebido en la mayorÃa de instrumentos internacionales referentes al tema y las legislaciones que han constitucionalizado este derecho.
Por el contrario, el derecho de acceso a la información, a decir de los citados autores, puede definirse como «La prerrogativa de la persona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o cumplen funciones de autoridad, con las excepciones taxativas que establezcan la ley en una sociedad democrática».
Derecho subsidiario
De las definiciones anotadas se puede concluir señalando que el derecho de acceso a la información constituye un derecho subsidiario del derecho a la información en sentido más amplio, y, que aquel, -el derecho de acceso- es el medio determinante para que se haga efectivo el derecho de información.
De igual manera, cabe señalar, aunque sea de modo ligero, que frente al derecho de acceso a la información pública, varias legislaciones han previsto otro tipo de garantÃas para hacer efectivo el derecho de acceso a la información personal.
Nos referimos de modo concreto a la acción de hábeas data, la misma que es considerada como una modalidad del derecho de acceso a la información pública, aunque con diferencias bien marcadas en cuanto al objeto para el cual fueron instituidas. De manera general diremos que, mientras la acción de hábeas data, tiene por objeto el acceso a documentos, banco de datos e informes sobre la persona del solicitantes, quien para el efecto es el único legitimado activo, o sobre sus bienes; el recurso de acceso a la información tiene por objeto permitir el acceso a información considerada de orden público, pudiendo intervenir como legitimado activo, cualquier persona.
El objeto del derecho de acceso a la información pública
De modo general, el objeto de una institución jurÃdica dice relación con los bienes protegidos jurÃdicamente. Para encontrar el objeto del derecho en cuestión debemos preguntarnos: ¿Qué derechos protege el derecho de acceso a la información?, o bien, ¿Para que existe este derecho?. La primera respuesta que se debe dar, auque pareciera extraña es que, el derecho de acceso a la información tiene por objeto primordial; el derecho de las personas a mejorar su calidad de vida 5 . Lo dicho tiene su explicación por cuanto la información constituye un elemento importante en la toma de decisiones. Al respecto, cabe recordar que la información le pertenece al público, con determinadas excepciones, y que el Estado y sus instituciones son solo los encargados de su custodia y manejo. Ahora bien, si se considera que la información es poder, esta se constituye en elemento primordial que permitirá a los diferentes actores sociales decidir o cambiar aquello que consideren que está afectando los derechos esencialmente protegidos.
Lo dicho nos demuestra además que, el derecho a la información tiene relación con otro tipo de derechos, no solo subjetivos, sino sobre todo los denominados derechos difusos y los colectivos como aquellos que dicen relación a los consumidores, al medio ambiente, a la educación, a la cultura y de manera especial los derechos polÃticos, pues, solo cuando los ciudadanos cuentan con información objetiva, oportuna y veraz podrán ejercer y exigir el respeto de sus derechos.
El derecho de acceso a la información conducirá a que se cuente con entidades e instituciones públicas y privadas transparentes, las que se verán obligadas a rendir cuentas de sus actos a la sociedad.
Fundamentos constitucional y legal
Entre los derechos fundamentales garantizados por la Constitución PolÃtica Ecuatoriana a favor de los ciudadanos, se encuentran los relacionados con la información y comunicación, los mismos que se hallan consagrados como tales en el Art. 81 del Código PolÃtico, cuyo texto reza como sigue: El Estado garantizará el derecho a acceder a fuentes de información; a buscar, recibir, conocer y difundir información objetiva, veraz, plural, oportuna y sin censura previa, de los acontecimientos de interés general, que preserve los valores de la comunidad especialmente por parte de periodistas y comunicadores (inciso 1) No existirá reserva respecto de informaciones que reposen en los archivos.
En un principio, analizando la normativa constitucional que acabamos de citar, se podrÃa entender como que el derecho de acceso a la información pública tiene como sujetos activos únicamente a los periodistas y comunicadores sociales; sin embargo, los convenios internacionales y los diferentes cuerpos normativos de las legislaciones que consagran este derecho ha ido ampliando y aclarando el panorama, al considerar que siendo un derecho universal, el mismo puede ser ejercido por cualquier ciudadano. Asà lo ha establecido también nuestra legislación, como veremos más adelante al analizar lo que al respecto dispone la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
La disposición constitucional señalada establece algunas premisas que es importante resaltar, ya que constituyen los elementos primordiales del derecho en cuestión, asÃ:
– La obligación del Estado de garantizar a los ciudadanos el derecho de acceder a las fuentes de información;
– El derecho a buscar, difundir y recibir información objetiva, plural y oportuna;
– El derecho a informar y ser informado sin censura previa; y,
– La reserva de la información como excepción por razones de defensa nacional o por causas legalmente establecidas.
Nuestra Constitución ha recogido este derecho, al que, de manera casi similar, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y PolÃticos, en su Art. 19, como la Convención Interamericana de Derechos Humanos6, se refieren al tratar de los derechos de «libertad de pensamiento y expresión», los mismos que han sido reconocidos por el Ecuador, con lo cual la legislación nacional tendrá que observar aquellos principios que más favorezcan a la efectiva vigencia de estos derechos, y aplicar la doctrina y resolución que sobre la materia emanen de los organismos internacionales.
Con el fin de hacer efectiva la vigencia de tales derechos, hace poco tiempo atrás se aprobó y sancionó la «Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública», la misma que se halla publicada en el Registro Oficial No. 337 de 18 de mayo de 2004, la misma que instituye el denominado Recurso de Acceso a la Información, como garantÃa para hacer efectivo el derecho de acceso a la información, con lo cual, nuestro ordenamiento jurÃdico incorpora una nueva garantÃa a las ya consagradas en el texto constitucional (hábeas corpus, hábeas data y amparo constitucional), para hacer efectivo el cumplimiento de los derechos fundamentales.