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Evaluación de la reforma
procesal penal en el Ecuador

Por: Fundación Hacia la Seguridad
Imperio de la Ley

N O CAE DUDA QUE ECUADOR PADECE de la carencia de un estado de derecho sustentable. La presente iniciativa contribuirá con las reformas estructurales/fundamentales con el fin de abordar los componentes clave que conducen a la transparencia y reforma legal. Las prácticas corruptas están directamente prohibidas como consecuencia de esta empresa, la cual promueve tanto la educación como el respaldo público ampliado para una gobernabilidad funcional.

La inestabilidad económica y social de Ecuador no puede remediarse, de manera efectiva, sin una reforma fundamental del estado de derecho. Por ejemplo, en el año 2000, Ecuador adoptó la dolarización y modernización como parte de un paquete severo de reformas económicas. En gran medida, la promesa de recuperación económica no ha sido cumplida, debido a que las leyes e instituciones de Ecuador continúan fomentando un ambiente de corrupción, incertidumbre e inseguridad.

El núcleo del problema son los miles de leyes administrativas y centenares de estatutos, los cuales, aunque técnicamente reemplazadas o inconstitucionales por cualquier otro motivo, permanecen en los libros y hacen que el sistema legal de Ecuador sea totalmente opaco. Este desorden legal facilita la corrupción, disminuye la rendición de cuentas, tanto en la burocracia como el poder judicial, socava la aplicación de la ley y restringe el acceso a la justicia.

Los códigos legales anticuados de Ecuador, le restan aún más transparencia al sistema, el cual después de un siglo de modificaciones a través de estatutos colaterales y regulaciones, ya no refleja el estado de derecho actual y no sirve de guía para indicar dónde puede encontrarse la ley que rige una materia específica. Fundamentalmente, los ecuatorianos necesitan saber lo que es la ley y dónde se encuentra. Tomando en consideración que «la luz del sol es el mejor desinfectante,» el sistema legal de Ecuador tiene que incorporar reformas fundamentales basadas en la transparencia, antes de que puedan instaurarse reformas legales sustantivas.

Tal como ya fuera indicado en la descripción del proyecto, el esfuerzo de cinco años tiene metas y componentes específicos. Y durante cada uno de los años la organización estará trabajando para lograr un respaldo privado muy necesario de la comunidad legal y otros donantes, como también el patrocinio del Congreso de los Estados Unidos para el respaldo financiero de U.S. AID. Cada componente del proyecto tiene una característica relacionada de presupuesto/costo del proyecto, la cual no solo mantiene la rendición de cuentas del proyecto, sino también provee la dirección y el alcance de cada uno de los pasos.

Objetivos del Proyecto

La misión del proyecto Hacia la Seguridad es la de establecer la transparencia en todos los niveles del sistema legal de Ecuador, y donde sea necesario, modernizar los códigos legales de Ecuador para promover lo siguiente:

– Rendición de cuentas burocráticas y judiciales;
– Gobernabilidad efectiva y la aplicación de la ley;
– Desarrollo económico; y
– Acceso mejorado a la justicia.

Con la finalidad de lograr los objetivos trazados, el proyecto Hacia la Seguridad hará lo siguiente:

– Promoverá la opinión pública y respaldará la transparencia y la reforma del estado de derecho;
– Revisará y analizarán los 57 000 cuerpos legales vigentes en el Ecuador e identificará todas las leyes y estatutos administrativos contrarios a la Constitución o la Ley;
– Presentará al presidente de Ecuador o al Congreso (según sea aplicable) los paquetes de reformas legales para eliminar tales leyes inválidas;
– Desarrollará una arquitectura moderna y transparente para los códigos legales de Ecuador;
– Monitoreará, analizará e informará acerca de la toma de decisiones burocráticas y judiciales;
– Respaldará litigios pro bono para compensar las violaciones constitucionales, y
– Patrocinará reformas constitucionales claves.

Una fórmula para el éxito

Para tener éxito, un proyecto de estado de derecho necesita lo siguiente:

1. Liderazgo y administración experto;
2. Fuertes grupos electorales fuera del gobierno y dentro de los grupos de la sociedad;
3. Un gobierno dispuesto a implantar las propuestas de reforma;
4. Objetivos claramente definidos, y
5. Rendición de cuentas.

En nuestra opinión el proyecto Hacia la Seguridad cuenta con los estándares para el éxito antes mencionados:

1. Liderazgo y Administración Experto.- El proyecto HLS está siendo operado bajo la dirección de los más destacados abogados del sector privado en Ecuador. Por su parte, FROLE está dispuesta a contribuir con sus propios recursos administrativos profesionales y en respaldo al proyecto, el bufete internacional de abogados Wilmer, Cutler & Pickering, entre otros, está comprometido a proporcionar servicios legales pro bono.

2. Fuerte Respaldo del Sector Privado.- Ecuador tiene crecientes grupos electorales en el sector público que respaldan la reforma del estado de derecho.

El proyecto tiene el respaldo activo de la mayoría de los líderes empresariales y comunitarios más respetados, además de la Cámara de Comercio de Quito, la Cámara de Comercio Ecuatoriano-Americana, la Academia de Abogados, y la Asociación de Escuelas Ecuatorianas de Derecho. El proyecto también está desarrollando una amplia base de respaldo popular en toda la sociedad civil ecuatoriana. Desde agosto de 2001, el proyecto ha difundido un programa televisivo semanal-Justicia Para Todos-el cual presenta la manera en que el sistema legal ecuatoriano, opaco y enrevesado, influye en los ciudadanos y las empresas. Este programa es uno con el más alto «rating» en Ecuador, y ayuda a estimular el entusiasmo ampliamente difundido para la reforma del estado de derecho en Ecuador.

3. Respaldo del Gobierno.- El gobierno Ecuatoriano respalda el proyecto. El anterior presidente del Congreso de Ecuador -José Cordero Acosta- expresó su «total respaldo» para el proyecto, declarando que «éste es el proyecto y el momento es ahora». El anterior Presidente de Ecuador, el Sr. Noboa igualmente comunicó su respaldo para el proyecto. Más recientemente, el anterior Ministro de Economía y Finanzas de Ecuador, indicó que la administración debería tomar en consideración la implantación de las propuestas de reforma de Hacia la Seguridad, una parte oficial de sus compromisos de reforma estructural ante el Fondo Monetario Internacional («FMI»).

4. Objetivos Claros. Los objetivos del proyecto Hacia la Seguridad están claramente definidos. Según se discute en mayor detalle más abajo, el proyecto incluye siete categorías de iniciativas específicas a ser implantadas en un lapso de cinco años. Este es un proyecto independiente el cual, una vez completado, proveerá la base para otras iniciativas de reforma democrática, financiadas en Ecuador por el sector privado.

5. Rendición de Cuentas. El avance y éxito del proyecto puede evaluarse a intervalos regulares mediante referencia a indicadores concretos y a logros tangibles. En relación con estas evaluaciones, FROLE planifica utilizar los servicios pro bono de abogados para revisar a fondo e informar acerca del contenido y eficacia de las actividades de reforma legal de Hacia la Seguridad.

Plan de trabajo hacia la seguridad

El plan de trabajo de Hacia la Seguridad incluye una serie de iniciativas concretas que serán implantadas en tres etapas, en un período de cinco años. A continuación presentamos una vista global de las actividades propuestas del proyecto, varias de las cuales ya están siendo realizadas:

Componentes del Proyecto

ETAPA 1 (Años 1 a 5)
Promover la concienizaciónpública

Desde agosto de 2001, Hacia la Seguridad ha producido un programa televisivo semanal popular, en un formato de «60 Minutes» para discutir el impacto que tiene el sistema legal ecuatoriano opaco y enrevesado sobre los ciudadanos y las empresas. El programa -llamado Justicia Para Todos- educa al público y ayuda a estimular el respaldo popular para la reforma del estado de derecho. El programa también funciona como una «comisión de vigilancia», de alto perfil, mostrando casos de corrupción e ilegalidad en el poder judicial y organismos gubernamentales de Ecuador. Tiene a disposición las transcripciones de los programas y mantiene una biblioteca completa de video.

En los próximos meses, HLS espera aprovechar el éxito de este programa televisivo utilizando otros medios de comunicación para llegar a un espectro más amplio de los grupos de la sociedad civil. HLS también planifica construir un sitio Web en la Internet que servirá como un recurso transparente y accesible para todas las partes interesadas de la sociedad ecuatoriana. Hasta donde ello sea posible, HLS también utilizará programas de radio y otros medios con el fin de cultivar el respaldo público para la reforma del estado de derecho en Ecuador.

Adicionalmente, antes del verano de 2003, comenzará a transmitirse a nivel nacional, un programa de radio, fácilmente accesible para discutir diversos problemas legales específicos. Con la ayuda de los abogados voluntarios que dan su respaldo a nuestro programa de reforma, el formato proveerá asesoría legal práctica y amplia, además de un auténtico respaldo a la audiencia.

Eliminar la basura legal

El sistema legal de Ecuador tiene más de 39.000 leyes administrativas y más de 5.000 estatutos que están técnicamente revocadas o son nominalmente inconstitucionales, pero que, sin embargo, permanecen en los libros. Este cúmulo de leyes inválidas hace que el sistema legal ecuatoriano sea totalmente opaco y facilita la toma de decisiones arbitrarias por parte de jueces y burócratas. Los abogados de Hacia la Seguridad, con la ayuda de LEXIS, S.A., están trabajando para identificar esas leyes y preparar paquetes para su eliminación sistemática.

Con respecto a la «basura reguladora,» el proyecto ya ha desarrollado su primer paquete de reformas a ser implantadas mediante Decreto Ejecutivo. Este paquete, que recientemente fue presentado al anterior Presidente Noboa para su consideración y firma, por ejemplo, contribuirá con lo siguiente: (1) presentará la motivación para la reciente dolarización efectuada en Ecuador, mediante la conversión de todas las referencias reguladoras de «sucres» a «dólares»; y (2) eliminará todas las sanciones penales reguladoras (porque según la Constitución de Ecuador’s sólo un estatuto puede imponer tales sanciones).

En lo referente a la «basura estatutaria,» de manera similar el proyecto ha desarrollado su primer paquete de reformas legislativas. Este paquete (1) explica la motivación de la reciente dolarización instaurada en Ecuador, al convertir todas las referencias estatutarias de «sucres» a «dólares», y (2) deroga numerosas disposiciones legislativas que se han convertido en nominalmente inconstitucionales, después de la promulgación de la Constitución de Ecuador en 1998. Este paquete fue entregado a la Comisión Legislativa de Ecuador, la cual está capacitada para presentar la legislación al Congreso para una aprobación «de vía rápida».

El primer paso, la remoción de las leyes arcaicas (recientemente aprobado por el anterior Presidente de Ecuador), mediante una Orden Ejecutiva la cual en 116 páginas eliminará una vasta cantidad de regulaciones secundarias, que no son leyes, pero que sin embargo le otorgan facultades discrecionales a los empleados gubernamentales o crean contravenciones y sanciones cuando éstas solo pueden ser creadas por la ley.

Un ejemplo sencillo de lo anteriormente dicho puede ser la divisa anticuada, el «sucre» cuando ya durante varios años la moneda de curso legal en Ecuador es el dólar.

Mantener la transparencia

Al mismo tiempo que Hacia la Seguridad está depurando el sistema legal de Ecuador de toda su «basura legal», los abogados del organismo monitorearán con regularidad la nueva legislación administrativa y estatutaria para preservar la transparencia sistémica y asegurar que el sistema no vuelva a sobrecargarse con leyes inválidas. Donde sea necesario, HLS promoverá la eliminación de las leyes revocadas sobre una base de caso por caso.

Monitorear el Poder Judicial

Con la finalidad de promover la transparencia judicial, coordinaremos con las universidades ecuatorianas las acciones a tomarse para asegurar que las decisiones judiciales emitidas por el Tribunal Constitucional, el Tribunal Superior en lo Administrativo y el Tribunal Superior en lo Tributario- al igual que las del Tribunal Supremo de Ecuador-se harán disponibles al público a través de medios impresos o electrónicos. También publicaremos una revista mensual, en cooperación con las principales facultades de derecho de Ecuador, para analizar las decisiones más importantes (o notables) emitidas por los diversos tribunales.

Litigios de interés público del tipo «Demanda de Grupo o de impacto»
En un esfuerzo para promover la rendición de cuentas por parte del gobierno y el acceso del público a la justicia, Hacia la Seguridad tiene entre sus planes procesar aproximadamente diez «demandas de grupo» por año, enfocando casos de acciones inconstitucionales por parte del Estado.

ETAPA 1 (Años 2 a 3)
Desarrollar Códigos Modelos

Los códigos de Ecuador han sido modificados, en el curso de un siglo, a través de centenares de estatutos colaterales y reglamentos hasta el punto de que ya no reflejan el estado actual de la ley, y no proporcionan indicaciones en cuanto a dónde puede encontrarse la ley gobernante. Hacia la Seguridad no tiene la intención de reescribir el contenido de las leyes, sino más bien trabajar con los expertos en derecho de Ecuador y de los Estados Unidos con la finalidad de desarrollar una arquitectura moderna y transparente para los códigos en cada una de las siguientes áreas: (1) derecho comercial; (2) derecho tributario; (3) derecho administrativo; (4) derecho procesal; (5) derecho penal, y (6) derecho laboral (incluyendo la seguridad social). Una vez redactados, estos se presentarán ante la Comisión Legislativa de Ecuador, como códigos modelo, para su aprobación «de vía rápida» por parte del Congreso.

ETAPA 1 (Años 3 a 4)
Reforma Constitucional
Hacia la Seguridad trabajará con expertos en derecho, tanto en Ecuador como en los Estados Unidos para desarrollar propuestas de reformas constitucionales que realcen la integridad estructural del sistema legal de Ecuador. Por ejemplo, respaldaremos la creación de un `equipo de vigilancia’ con la autoridad constitucional para hacer cumplir los mandatos judiciales sin la interferencia del ejecutivo.

Reformas al Debido Proceso

La principal dirección de los esfuerzos del proyecto abarca la reforma estructural, legal y reformas administrativas. En Ecuador existe la necesidad de abordar y corregir el hecho de que algunos entes estatales, sin base legal alguna, simplemente no se ciernen a los reglamentos legales en casos específicos, o no aplican cláusulas contractuales, con el resultante daño a la contraparte privada y la imposibilidad de un reclamo efectivo por parte del contratista privado, en lo que al abuso de poder se refiere, que le proporciona inmunidad e impunidad al funcionario público que viola los derechos de una persona. Con la finalidad de remediar esta situación, se está desarrollando una reforma simple pero sistémica, la cual será presentada para su revisión. Otra situación que se está siendo revisada por el proyecto es el abuso por parte de los fiscales públicos y jueces, que utilizan el arresto para acosar injustamente a los ciudadanos de todos los estratos sociales, e incluso los líderes corporativos. Este tipo de acciones socavan la ética de la práctica legal y el rol del poder judicial, al igual que desdicen, a nivel internacional, de la reputación de Ecuador.

Para abordar esta práctica diaria, la cual niega el debido proceso y promueve el acoso, el Proyecto incluirá todo un segmento que propondrá las acciones correctivas que será presentado a las autoridades públicas ecuatorianas, ejerciendo la máxima presión posible para obtener la aprobación e implantación de dichas reformas.

Aunque en Ecuador la dolarización solo ha sido parcial, el país deberá hacer algo más que simplemente reemplazar los sucres por dólares de los Estados Unidos. Para que Ecuador alcance la integración financiera internacional y logre un crecimiento sustentable, deberá instaurar un estado de derecho. «No cabe duda de que Ecuador se encuentra en el camino correcto y debe establecer el estado de derecho sin demora».

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Editor: José Luis Pérez Solórzanos

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