DERECHO PRESUPUESTARIO:
Por: Dr. Alex Nieto Gallegos
E L CONCEPTO DE ESTADO SOCIAL , es una realidad algo compleja que va más allá de la concepción jurídica, del mundo jurídico, pues es un fenómeno social, filosófico, económico, político y por supuesto jurídico, «pues la adjetivación del Estado como social cuenta con los más heterogéneos antecedentes, lo que hace, sin duda, tremendamente compleja su exacta identificación» como manifiesta Angel Garrogena Morales , en su obra «El Estado Español como Estado Social y Democrático de Derecho. Aunque podemos encontrar sus antecedentes en la Alemania de 1929. Sin embargo, por medio del concepto jurídico se puede llegar a materializarlo en normas, pero las concepciones filosóficas, políticas son las que tratan de conceptualizar los problemas e incluso solucionarlos y la metodología jurídica y los juristas lo formalizan a través de los preceptos Constitucionales.
Actualmente, todas las Constituciones modernas recogen varias disposiciones sociales y preceptos con contenido social.
Debemos partir de que, por la complejidad de lo que se entiende por un Estado Social, no se puede encontrar una definición que englobe su significado, pues el Estado Social interviene en la economía, en las prestaciones sociales, en la efectiva garantía de los derechos, etc.
Aproximación histórica del Estado Social:
Origen .- Anterior a la existencia del Estado Social, tenemos el aparecimiento y desarrollo de lo que se conceptúa como el Estado Liberal, en el cual estaba plasmado las ideas liberales de igualdad, libertad, etc. Y especialmente una estructura tendiente a la protección de los intereses de una clase social dominante.
Se podría hablar que el origen del Estado Social, históricamente está situado en el período o etapa intermedia de las Guerras Mundiales y podríamos situarlo geográficamente en Alemania, claro está que estuvo influenciado por los acontecimientos económicos de 1929 (La Gran depresión económica), su principal exponente fue Hermann Heller (Alemania 1929).
Los cambios producidos en materia de protección social en las Constituciones de países democráticos e incluso de Monarquías democráticas y regímenes revolucionarios, se dieron fundamentalmente porque la presión social era tan grande respecto a ciertos cambios que los mismos se dieron como una reacción a la acción de presión, es decir que el aumento del nivel de vida y el nivel social era necesario para alivianar la presión ejercida, de esta manera estos cambios se producen como una caridad, no es acción del Estado sino que es reacción, no se pretendía cambiar la Sociedad, sino evitar que la presión destruya el Estado y sus Instituciones ya existentes y constituidas, esto se hace por medio de subvenciones o prestaciones sociales a cargo del Estado. Pues, «fue el propio capitalismo liberal de las democracias occidentales quien , hacia los años treinta y como efecto reflejo de sus reticentes crisis, tomo conciencia de la imposibilidad de prolongar los esquemas económicos del liberalismo individualista y asumió la tarea de introducir en ellos los oportunos correctivos de intervencionismo público y de sentido comunitario. Así, para Angel Garrogena M, en su obra ya citada, se menciona que en Inglaterra, hacia 1936, J.M.Keynes desarrolla las técnicas de intervención estatal en los ciclos de la economía, de esa economía que hasta el día anterior el liberalismo describiera como un mecanismo autorregulado; y, bajo su influjo se redacta en 1942 el Beveridge Report, todo un proyecto de asistencia social a cargo del Estado, que pasa por ser la expresión originaria y más perfecta del Welfare State o Estado de Bienestar; el Plan Monnet supone, a su vez, en Francia la aceptación de una economía planificada; al tiempo que los economistas socialcristianos alemanes, con ocasión de la reforma monetaria de 1949, asumen el nuevo modelo económico, abierto a una función correctora y social y acuñan para describirlo el término economía social de mercado.
Factores que han influído en la creación del actual Estado Social:
1.- Político: Las políticas de Gobierno se orientaron a estimular la economía que se encontraba totalmente deprimida, por medio del incentivo de la demanda y de la producción, creando empleo, es así que la principal preocupación de los Gobiernos fue la generación de empleo, para que se genere riqueza y la misma sea distribuida en especial entre las clases deprimidas y bajas.
Pero estos cambios no siempre fueron aceptados en las esferas políticas de países como Estados Unidos y en Alemania, sin embargo, poco a poco se fueron adaptando a la realidad de la nueva época, dentro de este pensamiento se enmarca las ideas de Keynes (1938) y se desarrolla con más fuerza la Constitución de Bismark (1919).
2.- Los Derechos Sociales: El esquema del Estado Liberal había sido roto (fracturado) y los valores liberales se habían adaptado a las nuevas circunstancias sociales, es decir que se podía socializar los medios de producción. En el debate sobre las políticas sociales era necesario tomar en cuenta la problemática económica a lo cual fue difícil que esto sea aceptada por la jurisprudencia y la doctrina alemana.
3.- La transición política para el cambio de un Estado Liberal a un Estado Social:
La cual estaba dada, pues mientras en una concepción liberal del Estado, éste servía para defender los derechos de las clases dominantes, en el período entre las Guerras Mundiales, la situación fue cada vez más angustiosa y la presión social llevó a que el Estado se convirtiera en un instrumento para poder solucionar los problemas sociales a través del Estado Social, especial importancia tuvo en este desarrollo, el Partido Socialista Alemán.
Evolución del Estado Social en el campo jurídico y presupuestario:
El Estado Social, dentro del campo jurídico y presupuestario particularmente, tuvo como antecedente, la crisis del Estado Liberal y del régimen parlamentario en especial «cuyas estructuras difícilmente encajaban con las transformaciones operadas en la base económica, alteraron profundamente las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento, y la posición de éste en el proceso presupuestario. Al ponerse en tela de juicio la eficacia de el liberalismo clásico para solventar los problemas suscitados por la sociedad industrializada, se producirá una crítica al parlamentarismo, que unido a una tendencia hacia el predominio del Gobierno (un ejecutivo fuerte) llevará a la limitación de las prerrogativas parlamentarias en materia presupuestaria y financiera en general, así como al aumento de las atribuciones financieras del Gobierno, singularmente la extensión del poder reglamentario en materia presupuestaria.».
Produciéndose de esta manera «la crisis de la teoría jurídica tradicional del Presupuesto, no sólo no han puesto en cuestión las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, sino que, incluso, los límites al segundo se fueron progresivamente constitucionalizando en un marco en el que asumiendo el Estado un papel decididamente intervencionista, se exigen acciones rápidas y eficaces, que en gran medida escapan a las posibilidades del Parlamento. La crisis del Derecho Presupuestario es paralela a la del régimen parlamentario que le dio vida.». (Martínez Lago, Miguel Ángel. «Manual de derecho presupuestario: ordenación jurídica de los presupuestos y del control de la Hacienda Pública». Madrid. COLEX 1992. Pág.32)
En el campo político, económico y social, el desarrollo de las ideas del Estado Social se produjeron después de la Segunda Guerra Mundial, debido principalmente a que la economía quedó seriamente afectada y el consumo totalmente deprimido, esto llevó a que confluyan las ideas de los Socialistas Moderados, los Capitalistas Moderados, los Socialcristianos, entre otros y a que los grandes sindicatos industriales abandonen su lucha revolucionaria, de esta manera, se dió una suerte de consenso, por lo que todas estas corrientes confluyen en la idea de una Constitución Pluralista.
El Estado Social después de la Segunda G.M., es el producto de las corrientes de la época, se adopta en Alemania (al principio con la oposición de los Aliados) y en Italia (aunque aquí se adopta de facto), posteriormente va implantándose en Inglaterra y en los Estados Unidos, de ahí se extiende a todo el mundo.
Se podría afirmar, como lo dice, que el Estado Social de Derecho se basa en los siguientes principios:
Principios del Estado Social de Derecho:
«- En el plano socio-económico: se trata de lograr un tipo de organización político-social que, manteniendo el legado liberal en cuanto cultura que promueve la libertad, lo compatibilice con un orden económico-social igualitario en el que desaparezca la explotación del hombre por el hombre.
– En el plano jurídico-político: a) La democracia representativa, articulada por el sufragio universal y el pluralismo político-social y completada con el recurso a instituciones de democracia directa; b) la potenciación del; poder ejecutivo y la nueva definición del principio de la separación de poderes; c) la tutela de los derechos y libertades fundamentales, cada vez más amenazadas por la omnipotencia estatal; d) la progresiva realización del principio de la igualdad, entendida desde un punto de vista material, a través de los derechos económicos y sociales, los deberes constitucionales y la intervención del Estado en la vida económica.
– En el orden económico, las transformaciones consisten en la aparición y desarrollo, primero, del capital monopolista, la depresión económica de los años treinta, después, y finalmente, la tendencia hacia la planificación.»
Desmantelamiento del Estado de Bienestar:
En la actualidad predominan las tendencias políticas e ideológicas que tratan de reducir o desmantelar el Estado Social o lo que se denomina el Estado de Bienestar. Estas tendencias ideológicas tratan de reducir las prestaciones sociales. Pero es necesario preguntarse si es posible que se pueda desmantelarse totalmente al Estado Social, pues no, porqué existe un límite.
Para ensayar una definición de ESTADO SOCIAL es necesario de partir de dos premisas importantes, las mismas que se pueden considerar como límites a la tendencia de desmantelar al Estado Social.
Primera Premisa .- La Constitución debe tener normas en las cuales se plasmen los principios básicos de un Estado Social, pero estos conceptos no pueden ser por demás subjetivos, pues no podemos operar en abstracto (dentro de un campo jurídico), por lo que es necesario buscar un concepto jurídico y este concepto tiene que deducirse sobre la Constitución en los denominados contenidos sociales, esto se puede observar en la Constitución Española en los Arts. 1.1 (declaración general, 9.2, 10, en los cuales se plasman principios tributarios, presupuestarios, económicos, derecho a la educación, etc.
Segunda Premisa . – Las Constituciones de los años 50 y 60, son Constituciones Pluralistas, siendo esto el hecho que les caracteriza.
En cambio, las Actuales Constituciones, son pluralistas, es decir que son productos de un pacto o consenso entre los intereses de varios sectores sociales, el pluralismo es producto de una negociación, de esta manera los Poderes y las Instituciones responden a lo que se manifiesta en las Constituciones. De esta manera la orientación del Estado va ha estar influenciado por las tendencias políticas dominantes.
Dentro de la definición de Estado Social, hay que tomar en cuenta un concepto jurídico y los principios que hagan factible la aplicación de esas políticas.
Crisis y críticas actuales al Estado Social o de Bienestar:
Como se había comentado anteriormente, la actual tendencia de las Constituciones pluralistas, es la de desmantelar las políticas sociales, pero esta desmantelación no puede ser total, pues dejaría de considerarse ya «un Estado Social» y por lo tanto no cabría ninguna definición ni interpretación jurídica. Sin embargo existe una desmantelación parcial, la misma que se encuentra limitada, aunque estos límites van más allá de lo manifestado en las mismas Constituciones.
Los Límites de la desmantelación del Estado Social, son contenidos sociales, en los cuales falta una definición jurídica, por lo menos, desde el punto de vista del Derecho Público no son jurídicas.
Las políticas del Estado Social:
En toda Constitución, visto desde una óptica jurídica, los conceptos de las políticas del Estado Social deben ser adecuados, pero además deben tener un contenido jurídico muy particular, por ejemplo: El derecho a la vida, está determinado y normado tanto en la misma disposición constitucional como en otras leyes específicas, pero además también existen ciertas disposiciones, subjetivas y no totalmente reglamentadas, o sea es la declaración de ciertos principios, son normas de contenido social que establecen fines, pero no determinan o no dicen nada de como conseguirlos, ejemplo: la Constitución defiende el pleno empleo, o defiende el derecho a la vivienda, pero no está determinado como se conseguirá ese objetivo, de esta manera se incorporan elementos extrajurídicos, subjetivos. En esta clase de disposiciones se establece claramente el objetivo, pero se deja libertad para conseguir estos fines.
Dentro del contexto de las constituciones pluralistas, la ausencia de estos principios normativos (en los cuales se determinan los objetivos y los medios para conseguirlos) se deja en libertad relativa la consecución y actuación de las políticas públicas.
Lo ideal es que ni las ideas pluralistas (total libertad para conseguir los fines plasmados), ni la concepción formal (en la cual se determina estrictamente la manera para conseguir estos fines), sean lo que predominen en una Constitución, sino que deben estar limitadas dichas políticas. La clave no está en el Estado Social en abstracto, sino que los conceptos jurídicos deben estar reflejados, deben ser concretos, pues las normas sociales tienen que tener un contenido social.
El Estado Social puede ser definido desde dos puntos de vista: uno, el dinámico y otro el ontológico.
El pensamiento de Hermann Heller estaba encaminado a buscar un Estado que no sea instrumento de opresión, sino por el contrario se comprometa en la realización de principios de justicia social sin poner en peligro la estabilidad de un Estado Liberal.