Expropiación y confiscación
Por: Dr. Juan Carlos Benalcázar Guerrón
De la Revista TEMAS CONSTITUCIONALES Nro. 3
del Tribunal Constitucional
L A EXPROPIACIÓN FORZOSA , como expresan GarcÃa de EnterrÃa y Fernández, constituye una de las medidas interventoras administrativas más enérgicas por su contenido Âel sacrificio de las situaciones patrimoniales de los administrados- y también, quizá por ello, como una de las que se expresa en un sistema institucional más objetivado y, asimismo, más delicado. En la expropiación, como destacan los autores citados, se presenta una doble faz: «[…] por una parte, supone un poder de la Administración de abatir y hacer cesar la propiedad y las situaciones patrimoniales de los administrados; por otro lado, su regulación se articula en muy buena medida como un sistema de garantÃas ofrecido a estos administrados que sufren sobre su patrimonio la violenta inmisión administrativa».
El artÃculo 33 de la Constitución de la República es expresivo de dicha doble faz, cuando dispone lo siguiente: «Para fines de orden social determinados en la ley, las instituciones del Estado, mediante el procedimiento y en los plazos que señalen las normas procesales, podrán expropiar, previa justa valoración, pago e indemnización, los bienes quepertenezcan al sector privado. Se prohÃbe toda confiscación».
Sobre bienes del sector privado
La expropiación recae sobre cualquier tipo de bienes que pertenezcan al sector privado, y no sólo los inmuebles o corporales. Esto resulta del contexto normativo de la Constitución y de los principios de la hermenéutica. Los bienes pueden ser corporales o incorporales, y la Constitución reconoce el derecho de propiedad «en cualquiera de sus formas», al tiempo que trata sobre diversas manifestaciones de propiedad sobre los mismos, como es el caso de la propiedad intelectual. Habiendo una tratamiento normativo de diversas clases de bienes, si el artÃculo 33 de la Constitución incorpora únicamente el término genérico «bienes del sector privado», el intérprete no puede restringir el sentido de las palabras si el constituyente no lo ha hecho. Los bienes muebles y los incorporales pueden ser objeto de expropiación, lo cual representa cierta novedad en nuestra legislación.
Requisitos esenciales
En el artÃculo 33 de la Constitución de la República podemos observar que la expropiación, para ser legà ma, debe reunir los siguientes requisitos esenciales, que al encontrarse previstos en la Constitución prevalecen sobre cualquier ley:
1) Que exista un fin social (causa expropiandi);
2) Que ese fin social sea determinado por un instrumento normativo con rango de ley;
3) Que se efectúe mediante el procedimiento y en los plazos que señalen las normas procesales; y,
4) Que previamente exista una justa valoración, pago e indemnización.
La previsión constitucional de estos requisitos esenciales de legitimidad permite afirmar que en la expropiación se encuentran articulados el reconocimiento del derecho de propiedad y la función social de la misma, en cuanto esta expresa la primacÃa del interés general y de las necesidades colectivas.
En efecto, la exigencia de un «fin social» determina que la expropiación tiene un fundamento preciso (causa expropiandi), y mientras dicho fundamento no se constate o no exista, el derecho real del ciudadano permanecerá incólume, sin que sea legÃtimo intervenir en él o menoscabar su ejercicio.
La causa expropiandi Âexpresada en los términos «fin social» que emplea la Constitución- debe ser precisada por un instrumento normativo con rango de ley.
Esto no deriva de la sola interpretación gramatical del artÃculo 33 (por el solo hecho del empleo de la palabra «leyes» en el texto constitucional) sino que resulta del espÃritu mismo que inspira a la Norma Suprema para reconocer y garantizar a los derechos fundamentales, y de la consideración de las caracterÃsticas de la ley frente a otros instrumentos normativos. Siendo el más alto deber del Estado el respetar y hacer respetar los derechos humanos.
Como se declara en el artÃculo 16, se precisa, ante todo, la estabilidad de tales derechos como requisito mÃnimo de garantÃa.
Esto también precisa un método particular de interpretación de las normas que reconocen dichos derechos, que gira en torno al principio pro homine, el cual impone el sentido más favorable a su efectiva vigencia, como dispone el artÃculo 18. Ahora bien, la estabilidad de los derechos humanos y su efectiva vigencia, exige que cualquier sacrificio o limitación de los mismos conste en un instrumento normativo que brinde el debido resguardo de permanencia, de jerarquÃa y de adecuada legitimación en sustentos democráticos. Este instrumento no puede ser otro que la ley, pues otros instrumentos normativos, verbigracia el reglamento y la ordenanza, no tienen el mismo rigor de procedimiento formativo, obedecen a criterios administrativos, y son relativamente fáciles de reformar. A todos estos justificativos de la exigencia de una ley que exprese la causa expropiandi, se suma otro, tal vez el más fundamental: es la Administración la que ejerce la potestad expropiatoria, y mal podrÃa sostenerse que sean las normas que ella misma dicta las que definan el fin social al que debe subordinarse el derecho fundamental de propiedad, con el riesgo de arbitrariedad que ello implica.
Finalidad
La causa expropiandi, como expresa la Constitución, se expresa en un «fin social». Interesa destacar al respecto, que el sustantivo «fin» se acompaña del adjetivo «social», y esto último es determinante en materia de expropiación. En efecto, la causa expropiandi no puede ser concebida como cualquier fin que se pretenda dar al bien expropiado, de modo que llegue a convertirse a la expropiación en el sistema de enriquecimiento de la entidades públicas. Por ejemplo, si la Ley de Turismo precisa un fin social que justifica las expropiaciones previstas en dicha Ley, no puede concebirse que se prive al ciudadano de un bien suyo, a pretexto de «fin social» turÃstico, para destinar tal bien a la distracción de los funcionarios de la entidad expropiante.
Al hablar de «fin social», como su nombre lo indica, se alude al beneficio colectivo, comunitario, o a la satisfacción de una necesidad pública, a los cuales debe servir el bien expropiado por configurarse la causa de la expropiación. De lo contrario, esta resultará ilegÃtima, ya que el fundamento de la institución y la lógica que la explica está en el bien común. La ausencia de un beneficio colectivo o necesidad pública, o la falta de relación o debida congruencia entre el fin declarado como justificativo de la expropiación y el destino efectivo del bien expropiado, viola el derecho de propiedad, al tiempo que configura vicio de desviación de poder, con la consecuencia de nulidad absoluta de los actos administrativos que se hayan dictado como resultado del procedimiento de expropiación.
Justificación
Pero la justificación de la expropiación en un «fin social» no sólo obliga a la Administración pública, sino que también presenta una concreta exigencia al legislador. La facultad de definir el «fin social», caracterizado como el beneficio de la colectividad o la satisfacción de una necesidad pública, tiene lÃmites para el legislador en ese mismo contenido, de modo que no cualquier fin es social, y si no lo es, la ley que lo incorpore al ordenamiento será inconstitucional.