EXTRANJEROS
NO INMIGRANTES
Autor: Oscar Valenzuela Morales[1]
INTRODUCCIÓN
La Ley y el Reglamento de Extranjería en el Ecuador
están absolutamente obsoletos, especialmente en las categorías de visas de no
inmigrantes e inmigrantes y en la entidad denominada Consejo Consultivo de
Política Migratoria.
Estamos hablando
de una Ley de Extranjería que data de 1971 (fue promulgada
durante la dictadura de José María Velasco Ibarra mediante Decreto Supremo 1897
y publicada en el Registro Oficial N° 382 del 30 de diciembre de 1971) y de un Reglamento de esa Ley publicado en el Registro Oficial N° 473
del 7 de julio de 1986,
cuando todavía muchos países de América del Sur exigían visas para los
nacionales vecinos.
Si las
mercaderías pueden transitar libremente a través de nuestros países, resulta
inadmisible que las personas tengan tantas trabas para permanecer o radicarse
en un país distinto al suyo.
Varias
categorías de visas señaladas en el Art. 12 de la Ley de Extranjería deben ser eliminadas,
pues lo único que hacen es entorpecer el principio de ciudadanía universal y el
flujo migratorio hacia el Ecuador, al tiempo que ponen trabas a la migración de
hombres libres, como demostraremos en este artículo.
Además de las visas ahora añejas, en la Dirección de
Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores existe la tendencia
de aumentar y cambiar constantemente los requisitos para acceder a las visas de
no inmigrantes, impulsados por
decisiones adoptadas por el Consejo Consultivo de Política Migratoria, una
entidad que ha quedado rebasada en sus deberes y atribuciones señaladas en el
Art. 7 de la ley de extranjería y en el número de sus integrantes (tres).
Los cambios de los requisitos para las visas ocurren de
manera frecuente cada vez que asume otro Director de Asuntos Migratorios, como
en estos días (y en Asuntos Migratorios ha habido seis Directores durante el
año 2013).
Pero
mientras llegan los cambios a la Ley de Extranjería, nuestra tarea es seguir
trabajando con la actual legislación que regula a los extranjeros que llegan de
manera temporal o a establecerse en el Ecuador y a depender de las decisiones de
los funcionarios de Asuntos Migratorios, muchos de los cuales requieren una
profunda capacitación en temas migratorios, más allá del conocimiento de la Ley
y del Reglamento.
CATEGORÍAS DE EXTRANJEROS
De
acuerdo con la Ley de Extranjería, codificada y publicada en el Registro
Oficial N° 454 el 4 de noviembre del 2004, los extranjeros que se encuentran en
el Ecuador se clasifican en inmigrantes, no inmigrantes y transeúntes; de los
segundos, analizaremos las distintas categorías de visas; de los terceros, nos
referiremos a ellos en algunas partes de este artículo.
Los
extranjeros no inmigrantes son los que se internan al país de manera legal y
condicional, sin el ánimo de radicarse en tierras ecuatorianas, por lo cual
siguen manteniendo el domicilio político en otro Estado, que puede ser el de
origen o donde él viva, según define el Art. 12 de la ley de Extranjería.
Los
extranjeros transeúntes son aquellas personas que se encuentran de paso, como
las que desembarcan en zonas de tránsito para hacer transbordos de alguna
naturaleza; las que atraviesan Ecuador
para dirigirse a otro destino; los visitantes temporales como los turistas, los
negociantes, científicos, deportistas y similares que vienen a efectuar tareas
propias de su actividad de manera temporal; aquellos individuos que viven en
poblados extranjeros vecinos de la frontera ecuatoriana y que de vez en cuando
la cruzan, tal como se indica en el Art. 12, literal X del cuerpo legal citado.
Sin
embargo, los extranjeros transeúntes eventualmente podrían estar dentro de la
categoría de los no inmigrantes, como es el caso de los turistas que llegan al
país con visa consular de turismo.
SUPRESIÓN DE VISAS DE TURISMO
Ecuador suprimió las visas de turismo para las
personas de todas las nacionalidades en junio de 2008, acto que quedó
consagrado en la Constitución que sería promulgada cuatro meses después, donde
consta el principio de la ciudadanía universal.
?Art. 416.- Las relaciones del Ecuador con la
comunidad internacional responderán a los intereses del pueblo ecuatoriano, al
que le rendirán cuenta sus responsables y ejecutores, y en consecuencia:
?
6.
Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los
habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como
elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países,
especialmente Norte-Sur?.
El principio
mencionado fue vulnerado el 3 de septiembre de 2010, cuando mostró su primera baja
al haber restablecido el gobierno ecuatoriano el requisito de visa de turismo
para los ciudadanos de Afganistan,
Bangladesh, Eritrea, Etiopía, Kenia, Nepal, Nigeria, Pakistán y Somalia. Luego se agregó China a la lista de
países cuyos ciudadanos requieren visa de turismo 12-X para ingresar al Ecuador,
mientras que a los ciudadanos cubanos se les exige una carta de invitación con
requisitos bastante difíciles de cumplir.
Si los extranjeros que ingresaron al Ecuador en
calidad de turistas con el sello por 90 días (T3) otorgado por los funcionarios
de Migración en los aeropuertos internacionales o puestos fronterizos desean
cambiar de estatus migratorio a extranjeros no inmigrantes, para permanecer en
Ecuador más tiempo realizando alguna actividad lícita, pueden solicitar una
visa en alguna de categorías que establece la Ley de Extranjería (Art. 12) en
las oficinas de la Dirección de Asuntos Migratorios del Ministerio de
Relaciones Exteriores que se encuentran en Quito, Guayaquil o Cuenca.
Hechas estas
disquisiciones, analizaremos las diferentes categorías de las visas de no
inmigrantes:
La categoría
de visa 12-I es para ?Funcionarios
diplomáticos o consulares, funcionarios internacionales calificados
pertenecientes a organismos internacionales de los que sea miembro el Ecuador y
los representantes de las misiones especiales acreditadas ante el Gobierno del
Ecuador, y sus familiares más cercanos?.
Se trata de personas cuya estancia en el
Ecuador es temporal y que representan a sus países en las misiones diplomáticas
o consulares acreditadas en el Ecuador, quienes se rigen por la Convención de
Viena sobre Relaciones Diplomáticas del 18
de Abril de 1961, publicada en el Registro Oficial
N° 376 del 18 de noviembre de 1964; por la Convención de Viena sobre Relaciones
Consulares del veinticuatro de
abril de 1963, publicada en el Registro Oficial N°
472 del 5 de abril de 1965; por Ley
sobre Inmunidades, Privilegios y Franquicias Diplomáticas, publicada en el
Registro oficial N° 334 de 25-jun-1973; y por los instrumentos constitutivos de los
organismos internacionales de los que Ecuador forma parte. Su permanencia
autorizada en el país es hasta que concluya su misión.
Para obtener esta categoría de visa, la
misión diplomática o el organismo internacional debe comunicar al Ministerio de
Relaciones Exteriores la llegada del funcionario al país, nota que debe estar acompañada
del pasaporte.
La categoría de visa 12-II es para ?Altos funcionarios de otros Estados y
personas amparadas en pasaportes diplomáticos, y sus familiares más cercanos?.
Son las personas que llegan al país en una
misión específica y de corta duración. Estas visas se extienden por el tiempo
que dura la misión del funcionario extranjero en el país y es entregada por el
Ministerio de Relaciones Exteriores directamente.
Los diplomáticos y sus familias gozan
inmunidad en jurisdicción penal, civil y administrativa (con algunas
excepciones).
La categoría de visa 12-III ?Empleados privados y domésticos de las personas
citadas en los numerales anteriores, y sus familiares más cercanas?.
Tiene derecho a esta visa el personal
técnico y administrativo de las misiones diplomáticas, consulados y organismos
internacionales, así como los expertos de cooperación técnica de Organizaciones
No Gubernamentales que han suscrito Convenios Básicos de Cooperación Técnica con
el Estado ecuatoriano.
De igual manera, desde mediados de los
años 80 del siglo pasado también se concede esta categoría de visa a los
Corresponsables de Prensa Extranjera acreditados en debida forma en la
Secretaría de Comunicación de la Presidencia de la República (SECOM), para lo
cual el periodista debe estar avalado en el país por la Asociación de Prensa
Extranjera.
Esta visa es otorgada por la Dirección de
Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores.
La categoría 12-IV es para ?Personas desplazadas como consecuencia de guerras o de persecuciones
políticas en su país de origen, para proteger su vida o libertad, y sus
familiares más cercanos?.
Es una visa de carácter humanitario que se
otorga en el país a los asilados y refugiados políticos junto con sus familias.
A estas personas se les otorga un carné en el que consta su condición de
asilado o refugiado.
En general, debe tenerse en consideración
que el asilado o refugiado que abandone el país sin conocimiento ni
consentimiento escrito de la autoridad ecuatoriana pertinente, el beneficiado podría
perder su visa. De igual manera se acabará la protección del Estado ecuatoriano
si terminan las razones por las cuales le fue otorgada.
La categoría 12-V es para los ?Estudiantes que deseen iniciar, completar o
perfeccionar su instrucción en establecimientos oficiales o particulares con reconocimiento
gubernamental, y sus familiares más cercanos?.
A partir del otorgamiento de esta
categoría de visa comienza la discrecionalidad con la cual actúan muchos funcionarios
de la Dirección de Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores,
pues en muchas ocasiones se cambian las reglas para la concesión señaladas en
el Art.43 del Reglamento citado.
Esta visa generalmente se otorga por un
período mínimo de seis meses o por un año, pero es de múltiples solicitudes. Lo
importante es que el extranjero que desee estudiar en el país lo haga en un
establecimiento educacional reconocido por el Estado ecuatoriano, estudios que
deben ser por un período superior a seis meses dentro del lapso consecutivo de
un año. Además de acreditar la matrícula
en el establecimiento educacional, el solicitante debe demostrar solvencia
econ´0omica para continuar sus estudios. El estudiante no puede trabajar por
una remuneración, a nos er que sea aprte de su formación.
La categoría 12-VI se otorga a ?Profesionales de alto nivel técnico o
trabajadores especializados que sean llamados por empresas, instituciones o
personas establecidas en el país, para ejecutar labores temporales de su
especialidad o con fines de entrenamiento industrial, y sus familiares más
cercanos?.
Para acceder a esta visa, el extranjero
debe disponer de un permiso de trabajo otorgado por el Ministerio de Relaciones
Laborales, luego de haber comprobado su alta especialización y calidades
específicas. Este trámite puede demorar varios meses en la dependencia estatal
mencionada.
Además, al momento de presentar la
solicitud a la Dirección de Asuntos Migratorios deberá llenar una lista de 17
requisitos que van desde un capital mínimo de empresa, cumplimiento de obligaciones
ante el IESS, Súper Intendencia de Compañías e incluso un Certificado del Cuerpo
de Bomberos. Estos requisitos constantemente están cambiando.
Estamos en otro siglo; en el siglo XXI la
movilidad de las personas en más frecuente que en el siglo XX. Pero no, para
contratar extranjeros se les exige ahora a las compañías que tengan un capital pagado
mínimo de US$ 12.500 (Registro Oficial N° 504, 02 de Agosto 2011), a pesar que la Ley de Compañías (Registro Oficial 312 de
05-nov-1999) fija un capital
mínimo de US$ 400 para las compañías de responsabilidad limitada y de US$ 800
para las compañías anónimas.
De igual manera, es tiempo de aplicar a
plenitud la Decisión 545, del Acuerdo de Cartagena (publicado en el Registro
oficial N° 160 del 2 de septiembre del 2003), llamado
?Instrumento
Andino de Migración Laboral?, que ?tiene como objetivo el
establecimiento de normas que permitan de manera progresiva y gradual la libre
circulación y permanencia de los nacionales andinos en la Subregión con fines
laborales bajo relación de dependencia?. En vez de pasar meses los
extranjeros andinos en las oficinas del Ministerio de Relaciones Laborales para
obtener el permiso laboral, solo debería constarse que tienen trabajo y
otorgarle la visa respectiva de inmediato, sin más requisito que ese.
Lo irónico, es que la entidad estatal Secretaría
Nacional del Migrante (SENAMI) para promocionar su labor publicó un supuesto
pasaporte universal con la leyenda ?Todos
somos migrantes?. Tan migrantes son los ecuatorianos en otras tierras, como
los extranjeros en tierras ecuatorianas.
La visa de la categoría 12-VII se concede
a ?Misioneros, voluntarios o religiosos pertenecientes a organizaciones u
órdenes reconocidas en su país de origen y en el Ecuador para dedicarse a
labores asistenciales, docentes o de apostolado, y sus familiares más cercanos.?
La visa 12-VII se otorga a misioneros
religiosos (de alguna iglesia) y a voluntarios en organizaciones No
Gubernamentales y otras entidades reconocidas por el Estado ecuatoriano.
Para esta visa, se exige a los misioneros
que sus iglesias estén acreditadas ante los Ministerios del Interior y de
Justicia, así como un resumen de los encuentros que han realizado en el país.
Para los voluntarios de ONG?S y de otras entidades
reconocidas por el Estado ecuatoriano, se les exige una serie de documentos y
compromisos de trabajo voluntario, garantía económica y otros requisitos
adicionales a los señalados en el Art. 45 del Reglamento a la Ley de
Extranjería.
Se otorga la visa en la categoría
12-VIII a ?Personas asistidas por organismos nacionales
constituidos legalmente para desarrollar programas de intercambio cultural, y
sus familiares más cercanos?.
De acuerdo con el Art. 46 del Reglamento
de la Ley de Extranjería, esta visa debe ser solicitada por una persona
jurídica o un organismo que opere en el Ecuador para desarrollar programas de
carácter cultural. De la misma manera que en el caso anterior, el extranjero a
quien se le concede esta categoría de visa por un año no puede realizar actividades
lucrativas en el país, mientras dure su permanencia bajo esta categoría de visa.
La visa en la categoría 12-IX es para ?Visitantes
temporales con fines lícitos tales como turismo, deporte, salud, estudio,
ciencia, arte o para ejecutar actos de comercio que no impliquen la importación
simultánea de bienes. Esta categoría podrá amparar también a extranjeros en
caso de que no les fueren aplicables las categorías descritas en este artículo,
cuando previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de Política Migratoria,
su presencia en el país fuere debidamente justificada, de conformidad con lo
que establezca el reglamento al respecto?.
Es la más recurrida de todas las visas de
no inmigrantes. En la actualidad, para otorgar esta visa se exige en la
Dirección de Asuntos Migratorios que el extranjero tenga una cuenta bancaria
(nacional o extranjera) con un mínimo de US$ 1.850, para el período máximo de
seis meses cada año con la que se concede esta visa. Era usual que se exigiera
un pasaje de salida del país, cosa que no se requiere en la actualidad.
De acuerdo con el profesor Dr. Jorge
Endara Moncayo, en su libro Derecho Internacional Privado, ?en esta categoría de visa se incluye a extranjeros a los que no les
son aplicables las categorías otras categoría de no inmigrantes, cuando previo
dictamen favorable del Consejo Consultivo de Política Migratoria, su presencia
en el país fuere debidamente justificada?.
Esta categoría de visa debería otorgarse a
todas las personas extranjeras que se encuentran de manera irregular en el país
y que no pueden acceder a otra categoría migratoria. De esta forma, el
extranjero irregular tendría seis meses para estabilizar su situación laboral
en el Ecuador, al tiempo que se insertaría en la actividad formal de trabajo y
seguridad social, entre otras. Pienso fundamentalmente en los ciudadanos
cubanos que están estancados en el país, tema que analizaremos en otra entrega.
MADRES
IRREGULARES
La categoría de visa 12-X es para los
extranjeros transeúntes, en las subcategorías ya señaladas al principio de este
artículo. Se otorga por un período de tres meses cada año.
De igual manera, esta visa se otorga por
45 días para regularizar la estadía de madres extranjeras que tienen un hijo
ecuatoriano, para que puedan acceder a una visa de residente en la categoría
9-VI, de amparo en el descendiente.
Para entregar a esas madres la visa de no
inmigrantes en la categoría 12-X, en la Dirección de Asuntos Migratorios se les
exige una cuenta bancaria que demuestre un mínimo de solvencia económica o una
garantía económica. Esta solicitud atenta en contra el interés
superior del niño consagrado en Art. 44 la Constitución de la República y en el
Art. 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, cuya codificación está
publicada en el Registro Oficial Suplemento N° 153 del 25 de noviembre del
2005, pues a una madre de hijo ecuatoriano debe de dársele de inmediato una
visa de residencia, sin más trámite.
La categoría de visa 12-XI se otorgaba a ?visitantes temporales con fines lícitos
tales como negocios, inversión, actividades empresariales, industriales o
profesionales, y que requieren múltiples entradas al territorio ecuatoriano?.
En la actualidad no se está entregando
esta visa, sino solamente se concede para regularizar a personas de países que
han suscrito convenios con Ecuador, por ejemplo, Perú y Venezuela.
En
materia constitucional de derechos, los extranjeros no inmigrantes tienen los
mismos derechos civiles constitucionales que los ecuatorianos y que el resto de
seres humanos, incluso pueden
celebrar actos jurídicos del más amplio espectro. Sin embargo, carecen de
derechos políticos otorgados por la Constitución de la República a los
extranjeros inmigrantes.
CONCLUSIONES
Se
debe cambiar la Ley de Extranjería y, subsecuentemente, el Reglamento de la
ley, porque los vigentes son un cuerpo legal y un cuerpo reglamentario
arcaicos, cuya aplicación se presta para la arbitrariedad.
La
nueva Ley de Extranjería debería eliminar muchas visas de no inmigrantes
Es
fundamental preparar a los abogados y funcionarios que trabajan en las
Direcciones de Extranjería y de Asuntos Migratorios, porque no basta que
conozcan la ley o el reglamento al dedillo, sino que se requiere que conozcan
más sobre el tema migratorio.
A
los ciudadanos cubanos y de otras nacionales que se encuentran en condición de
irregulares en el país debería otorgarles una visa de no inmigrantes en la categoría
12-IX, para que sinceren su permanencia en estas tierras y lleguen a ser
hombres productivos. De ninguna manera hay que olvidar que ?todos somos migrantes? en este mundo, como proclama la Secretaría Nacional
del Migrante.
[1] Abogado, Magister (c) en Ciencias Internacionales,
Universidad Central del Ecuador. Secretario Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano
de Estudios Internacionales.