Por: Dr. Rafael Oyarte MartÃnez
Asesor del Tribunal Constitucional
Profesor Universitario de la PUCE y USFQ
E L TRIBUNAL CONSTITUCIONAL es competente para conocer y resolver demandas de inconstitucionalidad que se formulen contra actos normativos y contra actos administrativos, de conformidad con los números 1 y 2 del artÃculo 276 de la Constitución.
El acto normativo
Es la declaración de voluntad de órgano del poder público competente, que se manifiesta en la forma prevista por la Constitución, que contiene disposiciones que mandad, prohÃben o permiten, cuyos preceptos tienen carácter de obligatoriedad general.
El acto administrativo
Es la declaración de voluntad unilateral de la administración que ocasiona efectos jurÃdicos particulares y en forma directa (crea, modifica o extingue situaciones jurÃdicas individuales).
Diferencias
Para diferenciar un acto normativo de un acto administrativo se debe tener presente lo que sigue:
1. El acto normativo es general, es decir, se aplica todos los sujetos cuya conducta se acopla a los presupuestos de hecho previstos en la norma, es decir, no se dicta, por lo menos no frontalmente, para que se aplique a determinada persona, a diferencia del acto administrativo que se aplica exclusivamente al o los destinatarios de la decisión correspondiente.
2. La generalidad del acto normativo también tiene relación con su universalidad de la ley: no se realicen distinciones arbitrarias que tiendan a que los presupuestos de hecho y las consecuencias jurÃdicas previstas en la norma no se apliquen a determinadas personas. El acto administrativo se refiere a situaciones jurÃdicas particulares.
3. La abstracción es otra de las caracterÃsticas del acto normativo, a diferencia de la concreción de los actos administrativos.
4. El acto normativo es permanente, es decir, no se agota con su cumplimiento, a diferencia de un acto administrativo, ni declina en su vigencia por su cumplimiento, pues, como lo señala Kelsen, en ese evento se aplicarán las sanciones correspondientes.
5. Por último, el acto normativo carece de ejecutoriedad, de los actos administrativos, es decir, si se cumple los presupuestos de hecho previstos en la norma, las consecuencias jurÃdicas sólo se harán efectivas si existen actos de ejecución que la apliquen. 2
El acto normativo y el acto administrativo son obligatorios, su cumplimiento no depende de la voluntad o de la convicción de los destinatarios de la norma o de la decisión (por su carácter unilateral), y, en caso contrario, se aplican coactivamente, es decir, por la fuerza. 3
Acción de inconstitucionalidad de actos normativos
a) Normas impugnables
El artÃculo 276, numeral 1, de la Constitución señala que se pueden presentar demandas de inconstitucionalidad de:
1. Leyes orgánicas u ordinarias: normas emanadas del Congreso Nacional y sancionadas por el Presidente de la República.
2. Decretos: sean éstos decretos ejecutivos (dictados por el Presidente de la República), decretos legislativos (dictados por el Congreso Nacional), decretos leyes (dictados por el Presidente de la República si el Congreso Nacional no tramita en treinta dÃas los proyectos de ley en materia económica calificados de urgente) o decretos supremos (normas con valor y rango de ley dictados por gobiernos de facto).
3. Ordenanzas: normas dictadas por los organismos del régimen seccional autónomo (Concejos municipales y concejos provinciales)
4. Estatutos: emitidos por órganos de instituciones del Estado (como el Estatuto del IESS o el Estatuto del Régimen JurÃdico Administrativo de la Función Ejecutiva).
5. Reglamentos: dictados por el Presiente de la República y otros órganos del poder público (Corte Suprema de Justicia, Congreso Nacional, ProcuradurÃa, ContralorÃa, Ministerio Público, Superintendencias, Tribunal Supremo Electoral y Tribunal Constitucional).
6. Resoluciones: que contengan actos normativos y que no sean actos administrativos (como las resoluciones de alcance general del SRI)
b. Fundamento
Se puede declarar la inconstitucionalidad por vicios de fondo o por vicios de forma.
Los vicios de fondo se refieren a que el acto normativo contradice el contenido de la Constitución (Por ejemplo, dictar una ley de pena de muerte cuando el artÃculo 23, número 1 de la Constitución señala que «No hay pena de muerte»)
Los vicios de forma se producen si el acto normativo no se dictó conforme al procedimiento de formación previsto en la Constitución (Por ejemplo, si la ley no fue aprobada en dos debates por el Congreso Nacional, o si una ley orgánica no se aprobó por mayorÃa absoluta Âno tuvo 51 votos del total de 100 legisladores).
Ahora, la Constitución no prevé los requisitos de formación de todos los actos administrativos, sólo de leyes orgánicas y ordinarias (artÃculo 144 a 159), decretos leyes (artÃculo 156) de los tratados internacionales (artÃculos 161 a 163), reformas constitucionales ( artÃculos 281 a 283) y de normas interpretativas de la Constitución (artÃculo 284). La Constitución no señala como se forman los decretos ejecutivos, legislativos y supremos, las ordenanzas, los reglamentos, los estatutos y las resoluciones.
Del mismo modo, la Constitución no prevé acción de inconstitucionalidad contra todo acto normativo: ni aparece ni la reforma a la Constitución ni los tratados internacionales en el número 1 del artÃculo 76 del texto constitucional.
c. La demanda y su trámite
Pueden presentar demandas de inconstitucionalidad de los actos normativos señalados en el numeral 1 del artÃculo 276 de la Constitución : el presidente de la República, el Congreso Nacional, la Corte Suprema de Justicia, mil ciudadanos, una persona con el informe favorable del Defensor del Pueblo (Art. 277 de la Constitución y 18 de la Ley de Control Constitucional).
La demanda es calificad y admitida a trámite por la Comisión de Recepción y Calificación. Luego se la sortea, para que una Sala del Tribunal Constitucional la conozca. La Sala corre traslado con la demanda al órgano que sancionó o expidió la norma impugnada, para que la conteste dentro del término de quince dÃas. Contestada o vencido el término para contestar corre el término para resolver (treinta dÃas). La sala puede convocar a audiencia pública. Elaborado el informe por la Sala (proyecto de resolución), sube al Pleno para que se adopte la decisión. El Pleno puede convocar a audiencia. La resolución se adopta con por lo menos cinco votos conformes de los nueve vocales (sea por aceptar la demanda o desecharla).
d. Efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad
Si el Tribunal Constitucional estima que un precepto normativo ha violado la Constitución, sea por su contenido o en su trámite de formación, declara la inconstitucionalidad del acto. Las consecuencias jurÃdicas de la declaratoria de inconstitucionalidad se señalan en la Constitución: deja sin efecto el acto o disposición declarado inconstitucional, resolución que entra en vigencia desde su publicación en el Registro Oficial y que no tiene efecto retroactivo.
En virtud de que la declaratoria de inconstitucionalidad invalida el acto, y, por tanto, lo expulsa del ordenamiento jurÃdico positivo, se ha señalado que el Tribunal Constitucional obra como un legislador negativo y que la declaratoria de inconstitucionalidad opera como una derogatoria.
La declaratoria de inconstitucionalidad se asimila a la derogatoria desde que, ambas, entran en vigencia desde que se publican en el Registro oficial, expulsan a la norma del ordenamiento jurÃdico y ninguna tiene efecto retroactivo. Pero no son asimilables nio formal ni materialmente.
Formalmente. La declaratoria de inconstitucionalidad se diferencia de la derogatoria desde que la primera se decide mediante resolución de un órgano jurisdiccional (el Tribunal Constitucional), mientras que la derogatoria es aprobada por el Congreso Nacional y que se adopta mediante ley. 4
Materialmente se diferencian desde que la ley derogatoria puede fundamentarse en motivos de conveniencia o, jurÃdicamente, en razones de sistematización del ordenamiento jurÃdico, para evitar contradicciones, o en la inconstitucionalidad de la ley derogada, mientras que la declaratoria de inconstitucionalidad sólo se puede basar en la inconstitucionalidad de los preceptos anulados, mas no en su inconveniencia o en su contradicción con normas inferiores a la Constitución.
Respecto de la irretroactividad, cuando se deroga una ley, mediante ley, el precepto anterior no entra nuevamente en vigencia, pues para ello debe seguirse, nuevamente, el trámite constitucional para su aprobación, salvo que la ley derogatoria señale, expresamente, lo contrario, con lo que la ley derogatoria, a pesar de denominarse asÃ, en estricto Derecho, no lo serÃa. 5 El Tribunal Constitucional ha seguid esa misma lÃnea, al señalar que con la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley no entra en vigencia, no entra en vigencia nuevamente, la anterior que fue derogada o reformada por la declarada inconstitucional. 6 Es evidente que el Tribunal Constitucional, a diferencia del legislador, no puede señalar en su resolución de inconstitucionalidad que entra en vigencia nuevamente la anterior, pues, en primer lugar, es una atribución privativa del Congreso Nacional que la ejerce mediante ley y, por otra parte, porque el Tribunal Constitucional sólo está facultado para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, mas no para legislar.
Acción de inconstitucionalidad de actos administrativos
Visto ya lo que es un acto administrativo, se revisará el fundamento de la demanda de inconstitucionalidad y sus diferencias con otras acciones, quien puede presentar la demanda y su trámite, y los efectos de su declaratoria de inconstitucionalidad. Se debe tener presente que bajo la denominación decreto ejecutivo se puede contener un acto administrativo (un nombramiento, una remoción, una disposición directa del Presidente de la República, una baja de un miembro de la fuerza pública).
a. Fundamento de la demanda
La impugnación del acto administrativo debe basarse en su inconstitucionalidad, pues si se señala que violó la ley la vÃa de impugnación es la contencioso administrativa y si señala que el acto es ilegÃtimo y ha violado derechos constitucionales del accionante la vÃa es la acción de amparo.
b. Demanda y trámite
Pueden presentar demandas de inconstitucionalidad de acto administrativo (número 2 del artÃculo 276 de la Constitución): el Congreso Nacional, la Corte Suprema de Justicia, mil ciudadanos, una persona con el Informe favorable del Defensor del Pueblo y los Consejos Provinciales y los Consejos Municipales (Art. 277 de la Constitución y 23 de la Ley de Control Constitucional).
Como se observa, el Presidente de la República no puede demandar la inconstitucionalidad de actos administrativos mas, por el contrario, los consejos provinciales y los concejos municipales pueden presentar esta clase de demandas, pero no pueden presentar acciones contra actos normativos.
La demanda es calificada y admitida a trámite por la Comisión de Recepción y calificación. Luego se la sortea, para que una Sala del Tribunal Constitucional la conozca. La sala corre traslado con la demanda al órgano que expidió el acto administrativo, para que la conteste dentro del término de quince dÃas. Contestada o vencido el término para contestar corre el término para resolver (quince dÃas) . La Sala puede convocar a audiencia pública. La sala resuelve la demanda con votación unánime de sus tres magistrados (sea por aceptar la demanda o desecharla). Si existe un voto salvado el caso debe ser resuelto por el Pleno del Tribunal (El Pleno puede convocar a audiencia). La resolución en el Pleno se adopta con por lo menos cinco votos conformes de los nueve vocales (sea por aceptar la demanda o desecharla).
c. Efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad
Si el Tribunal Constitucional estima que un acto administrativo ha violado la Constitución, declara la inconstitucionalidad del acto,. Las consecuencias jurÃdicas de la declaratoria de inconstitucionalidad se señalan en la Constitución: revoca el acto, la que sà tiene efecto retroactivo, las situaciones jurÃdicas vuelven al estado anterior a la emisión del acto administrativo.
Digo que por lo menos no frontalmente, porque sà se han dictado las denominadas normas con dedicatoria, mediante las que , sin mencionar «nombres y apellidos» es fácilmente identificable que el deseo del legislador se aplicará a una persona, por ejemplo la reforma del Consejo Supremo de Gobierno realizó a la Ley de Elecciones prescribiendo que, para ser candidato a la Presidencia de la República se requerÃa ser hijo de padre y madre ecuatorianos, asunto no previsto en la Constitución, pero que se dirigÃa a impedir la candidatura de Assad Bucarám. Lo mismo sucedió en la incorporación a la Constitución del artÃculo 74-A en su cuarta codificación (Registro Oficial Suplemento No. 73 de 23 de mayo de 1997), inhabilitando para ser candidato a cargos de elección popular ha quienes hayan sido declarados cesante por incapacidad fÃsica o mental, aunque esta disposición ad-hoc se encubrÃa con el establecimiento de otras causales, la que tenÃa la evidente finalidad de evitar la posible candidatura de Abdalá Bucarám.
2 Si una persona comete asesinato, se aplicarán las penas previstas en la ley de pleno derecho, sino que requerirá de un acto posterior al hecho que aplique la norma (la sentencia)
3 Claro que una norma que se aplique de modo coactivo de forma permanente, hace dudar de su legitimidad. En un orden legÃtimo, los destinatarios de la norma la cumplen por convicción, haciendo de la fuerza un mecanismo residual, como lo señala Rodrigo Borja.
4 Constitución PolÃtica de la República, arts. 276, número 1, 130, número 5, y 141, número 7.
5 De este modo, si mediante ley se deroga la Ley Orgánica de la ContralorÃa General del Estado, ello no implica que los capÃtulos de la Ley Orgánica de la Administración Financiera y Control que fueron derogados, precisamente, por la Ley Orgánica de la ContralorÃa Genrela del Estado vuelvan a entrar en vigencia, salvo que, naturalmente, se señale lo contrario de forma expresa en la ley derogatoria.
Vgr., cuando el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales determinados artÃculos de la ley para la Promoción de la Inversión y la Participación Ciudadana que reformaban el Código del Trabajo dejó un vacÃo en la legislación: los presupuestos de hecho regulados por el Código del Trabajo y que fueron reformados inconstitucionalmente por la denominada Trole II, no se encontraban normados luego de la anulación de la segunda.