Por: Dr. Rafael Oyarte MartÃnez
ASESOR DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
L A INICIATIVA ES DE MODO GENERAL , la potestad de formular y presentar proyectos de ley al Congreso Nacional, lo que conforma el primer paso dentro de su trámite de formación. Esta facultad se entrega a determinados órganos de poder público, mas, en nuestro sistema constitucional, también se reconoce como un derecho polÃtico de los ciudadanos (Art. 26, inc. 1), lo que se denomina iniciativa popular. La iniciativa se encuentra regulada en nuestro sistema jurÃdico tanto en la Constitución como en el Reglamento Interno de la Función Legislativa nada señala al respecto, como no lo hace del procedimiento de formación de la ley, situación difÃcilmente repetible en el Derecho comparado.
Ahora bien, la iniciativa no sólo implica la facultad o el derecho de presentar proyectos de ley, sino el derecho de que éstos sean tratados por la Legislatura Âmas no necesariamente aprobados, naturalmente-, aunque se debe señalar que ninguna consecuencia jurÃdica se prevé en caso de omisión.
Reconocimiento de este derecho
El reconocimiento de este derecho polÃtico a los ciudadanos ecuatorianos aparece en el texto original de la Constitución de 1978-79, aunque señalaba que su ejercicio «lo regulará la ley» (Art. 65, inc.2). Como no se expidió la ley que regule ese derecho, se entendió que no podÃa ser ejercido, a pesar de la existencia del principio de aplicación directa de la Constitución, que en la actualidad se consagra en el mismo Código PolÃtico, que prescribe el impedimento de alegar falta de ley para no reconocer el ejercicio de derechos (Art. 18, inc. 3).
Como la ley reguladora de este derecho polÃtico no se expidió en diecinueve años de vigencia de la Constitución de 1978-79, el constituyente, en la codificación constitucional de 1998, decidió establecer su desarrollo básico, determinado que los proyectos de ley pueden ser iniciados por un número de ciudadanos en goce de derechos polÃticos equivalentes a la cuarta parte del uno por ciento del padrón electoral (Art. 146, inc. 1). Téngase presente que la Constitución no exige empadronamiento para el ejercicio de este derecho polÃtico, sino que la mención que realiza el padrón electoral es con carácter de mera referencia para efectos numéricos, pues un ciudadano ecuatoriano puede encontrarse en goce de derechos polÃticos y no necesariamente estar empadronado, básicamente porque en los padrones electorales deben constar los ciudadanos cedulados, hasta sesenta dÃas antes de cada votación y, los que lo hacen con posterioridad, deben constar en los que se elaboren para las elecciones futuras (Ley de Elecciones, Art. 37), es decir, el padrón se elabora antes de cada elección y si un ciudadano cumple los dieciocho años que le habilitan para l sufragio después de su elaboración (Art. 27, inc. 1) , no sólo que no podrá sufragar sino que no podrá ejercer su derecho polÃtico de presentar proyectos de ley por un asunto técnico que le es ajeno.
El Reglamento Interno de la Función Legislativa, al efecto, condiciona el ejercicio de la iniciativa popular a la calidad de elector y al empadronamiento (Arts. 103 y 104), aunque se hace presente que esta norma es preconstitucional y, al existir contradicción material con el texto de la Constitución, se torna inaplicable.
Derecho de los movimientos sociales
Dentro de la iniciativa popular se puede incluir al derecho que la Constitución reconoce a los movimientos sociales de carácter nacional para presentar proyectos de ley. Al efecto, se podrÃa señalar que este derecho debe ser regulado por la ley (Art. 146, inc. 2) y, al no existir la ley, no se lo puede ejercer. En este sentido, debo insistir en el señalamiento que la Constitución impide alegar falta de ley para desconocer un derecho subjetivo constitucional, sin dejar de hacer presente que la expedición de esa ley es sumamente necesaria, desde que se hace indispensable señalar lo que se entiende por movimiento social de carácter nacional. En todo caso, estimo que, mientras no se expida la ley reguladora, cualquier movimiento que reúna, de modo general, las caracterÃsticas reseñadas en el texto constitucional (es decir, el carácter social y el carácter nacional del movimiento), se encuentra facultado para presentar proyectos de ley, teniendo en cuenta que los derechos deben ser interpretados de manera amplia, jamás restringida, como lo establecen los cánones de interpretación constitucional y el mismo Código PolÃtico (Art. 18, inc. 2).
Iniciativa absoluta y restringida
La iniciativa para presentar proyectos de ley se divide, en nuestro Derecho, en dos clases: absoluta y restringida. La primera implica la facultad de presentar proyectos de ley en cualquier materia, sean éstas las previstas para leyes orgánicas (dominio máximo legal, Art. 142) como para leyes ordinarias (dominio legal mÃnimo, Art. 141). La Constitución determina, de forma expresa, los órganos del poder público facultados para presentar proyectos de ley en cualquier materia, señalando a los legisladores, el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y la Comisión de Legislación y Codificación (Art. 144). En la iniciativa restringida, en cambio, los órganos del poder público que señala la Constitución sólo están facultados a presentar proyectos de ley «en las materias que correspondan a sus atribuciones especÃficas» (Art. 145).
La iniciativa popular se incluye dentro de las iniciativas restringidas pues la Constitución señala, expresamente, que mediante estos procedimientos no se pueden presentar proyectos de ley en materia ni en las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
Respecto de la segunda limitante, se puede decir que está demás, pues si la misma Constitución establece que solamente el Presidente de la República puede presentar proyectos de ley en las materias señaladas en su artÃculo 147, es evidente que nadie más puede hacerlo respecto de ellas. Tal vez un señalamiento expreso de esta limitación se debe a que en nuestra cultura jurÃdica y polÃtica, existe la tendencia a fundamentar interpretaciones contra el mismo texto constitucional basado en que el pueblo es el soberano (Art. 1, inc. 2) y que, por tanto, la prohibición no se extenderá a éste.
A diferencia de la iniciativa de los órganos del poder público, en el caso de iniciativa popular la Constitución establece, expresamente, la obligación de señalar dos personas para participar en los debates, sin que se prevea la posibilidad de delegación (Art. 149, inc. 2). Ello se debe a que no es técnicamente posible permitir que todos los ciudadanos que suscriben la iniciativa participen en los debates, por lo que, al momento de presentarse el proyecto, se debe establecer las personas que podrán debatirlo al interior de la Legislatura.