Por: Dr. Esteban Ortiz Mena
E L MECANISMO DE DEISGNACIÓN de jueces se debe fortalecer para garantizar un sistema de justicia cada vez más independiente, transparente y profesional. El proceso de selección de jueces es fundamental para el carácter independiente de la función judicial. «A fin de garantizar la independencia, es imperativo que los métodos de selección sean transparentes, se basen en criterios polÃticos y profesionales objetivos, y que sean debatidos públicamente. Los jueces calificados que sean nombrados sobre la base de puntajes, elegidos por sus colegas o seleccionados por el ejecutivo en un proceso basado en méritos son generalmente menos vulnerables a la presión externa, por cuanto a menudo no tienen que «pagar deudas» por sus nombramientos. Además, los jueces elegidos de esa forma tienen mayor posibilidad de tener confianza en su trabajo y cuentan con las calificaciones necesarias para realizar sus labores «.
Uno de los mecanismos que se han empleado para poder controlar de alguna manera la designación de jueces es la creación de consejos judiciales. Nuestra Constitución, en el año 1998 crea el Consejo Nacional de la Judicatura que será el órgano encargado de realizar esta función. En el artÃculo 206, la Constitución establece: «El Consejo Nacional de la Judicatura será el órgano de gobierno, administrativo y disciplinario de la Función Judicial. La ley determinará su integración, la forma de designación de sus miembros, su estructura y funciones. El manejo administrativo, económico y financiero de la Función Judicial, se hará en forma desconcentrada».
La razón de su establecimiento es que al ser una entidad independiente puede ayudar a ampliar el proceso de selección y asegurar que se tomen en cuenta consideraciones profesionales para la selección de jueces y sobre todo garantizar la independencia de sus gobernados.
Además, nuestra Constitución ha previsto el sistema de cooptación mediante el cual se alternan los magistrados que han sido nombrados para la Corte Suprema de Justicia en el caso de producirse alguna vacante. Es decir, la Constitución establece dos mecanismos de selección de jueces y magistrados, siendo su intención que la Función Judicial tenga autonomÃa y libertad en la designación de sus propios miembros. Se debe apuntalar esta autonomÃa con reformas legales que establezcan los parámetros necesarios y claros para una correcta conformación de los miembros del sector justicia.
Según Laurie Cole, quien hace un análisis de los sistemas judiciales en los paÃses sudamericanos, menciona que desgraciadamente, los consejos judiciales no siempre han generado los resultados esperados.
En la mayorÃa de los paÃses, la selección de jueces sigue siendo un proceso politizado y problemático y los consejos han sido ineficaces para controlar al poder ejecutivo y el desorden judicial. En algunos casos caen en los mismos problemas para cuyo combate fueron creados.
Entre los problemas más frecuentes se encuentran la interferencia del ejecutivo y la falta de directrices y jurisdicción claras.
Muchos consejos son seleccionados siguiendo lÃneas partidarias y enfrentan estancamiento y desconfianza al realizar sus labores.
Si bien es un proceso lento, y los procedimientos arbitrarios y polÃticamente motivados siguen siendo una barrera para el nombramiento de jueces independientes, el hecho de que tengamos un Consejo de la Judicatura establecido por la Constitución como entidad encargada del sector administrativo en el sector justicia y mecanismos para llenar vacantes ya es un paso necesario para tener un camino que nos puede guiar hacia la no ingerencia en el nombramiento de jueces.
Lamentablemente, las normas consagradas se han prestado para la manipulación y la interpretación arbitraria de grupos de poder que no han permitido una eficaz consolidación de la transparencia en la designación de los funcionarios judiciales.
De todos modos, hay que fortalecer estas instituciones ya creadas por nuestra Constitución mediante la promulgación de leyes técnicas que sirvan para parar y evitar procedimientos arbitrarios.
Hay que tomar en cuenta que muchas veces se plantean reformas que no producen el resultado esperado porque su «efecto es moderado o contrarrestado por alguna otra dinámica: un paÃs puede tener un buen sistema de selección judicial, pero a la vez un sistema muy jerárquico o corrupto de promoción o disciplinario; o se puede instituir un programa de capacitación superior y a la vez dejar intacta la administración burocrática de los tribunales que ocasiona atrasos y un trámite lento de los expedientes; puede haber asistencia jurÃdica a personas marginadas, pero funcionar en el contexto de un sistema tradicionalmente discriminatorio y basado en preceptos sociales de desigualdad «.
Es decir, a pesar de cambios estructurales, hay que estar pendientes de las reformas en la aplicación y ser estrictos con su cumplimiento. La ingerencia en los ámbitos de poder pueden generar que ideas y proyectos muy bien concebidos no lleguen a ser aplicados por la falta de decisión polÃtica y simplemente de idiosincrasia judicial. A veces, los mayores obstáculos para generar un cambio positivo y necesario son causados por los mismos funcionarios que se resiste a algo diferente; por personas que sienten que pierden espacios de poder o por existir intereses judiciales que pueden ser afectados. Sobre este aspecto, la independencia interna que habÃamos analizado es necesaria frente a este proceder.
Según un estudio a nivel latinoamericano realizado en 2001 por la Fundación para el Debido Proceso legal, organismo con sede en Washington D.C., se determinó que la mayorÃa de paÃses que participaron en el estudio habÃan creado nuevos sistemas para elegir a los jueces de la Corte Suprema y/o de tribunales inferiores. Sin embargo no es suficiente si encontramos falencias que no permiten que la transparencia en la selección de jueces sea Ãntegra ni se desarrolle. La Función Judicial necesita fortaleza a través de la transparencia de sus actuaciones.
La seguridad de permanencia en el cargo
La posibilidad de que los jueces puedan ser despedidos o cesados influye en las decisiones que estos, a la larga, puedan tomar. Tal como la selección transparente de jueces, la duración y seguridad del nombramiento en el cargo son decisivas para su capacidad de juzgar en forma imparcial y crucial para su independencia
A pesar de que los Magistrados de la Corte Suprema, en principio, son vitalicios, vemos como por consideraciones polÃticas y violando todo principio constitucional, son removidos a pesar de no tener un perÃodo fijo. Los jueces de instancia con más razón, a pesar de que no existe limitación constitucional para sus funciones, a través de la ley se regula su permanencia en el cargo.
Por eso, la seguridad de la permanencia en el cargo asegura, de alguna u otra manera, que los jueces no puedan ser removidos del puesto antes del término de su mandato sin razones justificadas y de conformidad a procedimientos oficiales y previamente establecidos.
Volvemos a los factores externos, es decir, lo establecido en la ley y la obligación de que efectivamente se cumpla con el mandato legal. Pero hay injerencias internas que se debe controlar. El ente de control de la Función Judicial, como veÃamos en el apartado anterior es el Consejo Nacional de la Judicatura y es el encargado de sancionar y destituir a jueces. El problema deriva justamente por que a través de una sanción administrativa y destitución, el CNJ puede obrar ejerciendo presión para que el juez falle de la forma como le interesa al CNJ. Ha habido casos, por ejemplo la destitución ilegal del magistrado Jorge Cevallos Salas de la Corte Superior de Justicia hace pocos años por haber fallado en contra de los intereses de grupos de poder. Se tramitó una queja en el CNJ y peligrosamente fue destituido por fallar en derecho. ¿Acaso en el Ecuador ocurren estas cosas? Pues ya empezaran a rasgarse las vestiduras quienes tienen rabo de paja, pero es esencial poner en orden la casa.
Si tomamos en cuenta lo establecido por la FOCAL sobre la Función Judicial en el estudio que hace sobre la región, se establece que en un esfuerzo para garantizar la seguridad en el cargo, varios paÃses han modificado la duración del perÃodo para el cual los jueces fueron designados en sus cargos.
Los nombramientos también se han hecho de modo que no coincidan con las elecciones presidenciales. En muchos paÃses los jueces ocupan el cargo por un perÃodo mÃnimo de 5 años. Las constituciones de varios paÃses garantizan un mandato obligatorio hasta la jubilación a la edad de 75 años. Un perÃodo amplio significa que los jueces son menos vulnerables a la presión polÃtica, y que hay menos posibilidad (que se ha dicho menos, no que está exenta) de que hayan sido nombrados por polÃticos actualmente en el poder. También les da espacio y la protección para tomar decisiones imparciales basadas en los hechos del caso.
Hay personas que señalan que los perÃodos más prolongados -especialmente los vitalicios- pueden ser problemáticos, por cuanto fomentan la autocomplacencia, dan seguridad a jueces de calidad inferior y garantizan la impunidad judicial.
Este punto destaca nuevamente el carácter interrelacionado de las reformas. Para lograr que la permanencia en el cargo impulse la independencia judicial debe estar precedida por un proceso de selección justo y transparente de los jueces, unido a procedimientos para vigilar el rendimiento de los mismos y abordar los casos de mala conducta. La existencia de procedimientos adecuados de evaluación y de disciplina, decididos por una entidad independiente, son salvaguardias necesarias que protegen al juez del despido ilegal y arbitrario. También le dan garantÃa al público de que los jueces lleven a cabo sus obligaciones en forma apropiada.
Según la Comisión Internacional de Juristas, hasta la fecha en la región, los gobiernos han tenido más éxito en redactar leyes para proteger la duración del cargo judicial que en respetar los nombramientos de los jueces.
Los procedimientos disciplinarios a menudo son complicados e ineficientes, dan impunidad asà como permiten que continúen las suspensiones arbitrarias. Recientes ejemplos del hemisferio confirman eso. En Guatemala, el Consejo Judicial Supremo, encargado de castigar, suspender y remover a los jueces, ha suspendido ilegÃtimamente a jueces, sin salarios y ha despedido indiscriminadamente a jueces antes de que cumplan su perÃodo. En Argentina, durante 1999, una serie de jueces federales fueron suspendidos de sus cargo bajo acusaciones de mala conducta. La mayorÃa de las remociones fueron legÃtimas, pero siguen habiendo casos de despido arbitrario por causas de venganza polÃtica contra un juez por sus sentencias anteriores. En el Ecuador se acaba de remover a la Corte Suprema de un plumazo, gracias a una inconstitucional resolución de un incompetente Congreso.
Casos siguen existiendo; por eso la necesidad de apuntalar la permanencia de los jueces en sus cargos resulta una garantÃa para consolidar a la función judicial y a la independencia de sus actuaciones frente a injerencias externas.
Normas de conducta apropiadas
No sólo es necesario reformas externas que ayuden a formar una Función Judicial sólida. Muchas veces, las falencias también vienen de su interior. A menudo los jueces mismos carecen de la «actitud intelectual y moral de independencia y lealtad a sus labores que se exige de ellos «. Como menciona Cole, la protección contra presiones externas no conducirá a un poder judicial independiente y fiable a menos que esté acompañada por una estructura judicial interna caracterizada por normas exigentes, integridad y responsabilidad. Los jueces mismos deben estar bien capacitados, adherirse a un conjunto aprobado de reglas y contar con mecanismos internos contra la corrupción destinados a limitar el mal uso de su posición judicial.
El poder corrompe y muchas veces el mal uso de un cargo puede derivar en injusticias tremendas. Actuaciones de los jueces que se quedan en la impunidad son circunstancias para que el sistema se altere y la administración de justicia se vea vulnerada. Hay mecanismos establecidos en la Ley, y es el mismo Consejo Nacional de la Judicatura quien impondrá sanciones a los jueces en el caso de que se demuestre un comportamiento influenciado. Esta premisa va de la mano con el análisis que hacÃamos en el punto anterior y la ingerencia y presión que puede tener el CNJ no sólo para sancionar, sino incluso hasta para destituir a jueces. Por eso un método para garantizar ciertas normas de conducta podrÃa incluir la creación e implementación de un código de ética que defina la conducta exigible y aceptada para los jueces en su cargo y fuera de él. «Un examen de la existencia del código de ética judicial revela que de los once paÃses para los cuales hay datos, sólo dos -Panamá y Honduras- han instituido un código de ética (los paÃses sobre los cuales hay datos son: Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú). En los dos casos los intentos de invocar los códigos han sido inefectivos para modificar la conducta judicial. Chile estableció recientemente una Comisión de Ética del Poder Judicial, que no cuenta todavÃa con un código de ética, pero está encargado de juzgar y aplicar medidas disciplinarias a los jueces acusados de corrupción «. A pesar de que en el paÃs existe un órgano disciplinario, este se presta para muchos abusos e injusticias. Las actuaciones de los jueces debe ser calificada por personas ajenas a la Función Judicial, basados en el principio de que nadie puede ser juez y parte en un proceso.
Una de las alternativas que se plantea además de la creación del Código de Ética Judicial en el que se establezcan sanciones serias, es que sea una institución ajena a la Función Judicial como la Comisión de Control CÃvico de la Corrupción.para que se encargue de realizar investigaciones objetivas y aplicar los dispuesto en el Código de Ética. Si bien existe el principio de unidad jurisdiccional que también debe ser respetado, habrÃa que establecer algún mecanismo para que la C.C.C.C.
Se encargue de la parte investigativa y sea el CNJ o la Corte Suprema quien se encargue de las sanciones administrativas a las que hubiere lugar por violación del Código. Son alternativas que se plantean utilizando los mismos mecanismos que la Constitución reconoce.
Sistema de responsabilidad ante la sociedad
Otra forma de fiscalizar es haciendo pública información sobre la Función Judicial. Se trata de fortalecer y exigir la rendición de cuentas por parte de los judiciales. Esta rendición de cuentas entra dentro del plano de la independencia interna y de los controles y mecanismos propios que deben implementarse para lograr transparencia en la actuación de los jueces. La rendición de cuentas exige «que un órgano más o menos independiente explique y justifique sus acciones, de preferencia en términos de reglas o criterios ampliamente aceptados y preestablecidos «.
Debe primar un sistema en el que el juez responda ante la sociedad por sus actuaciones. No sólo en el plano del juzgamiento, sino también en la transparencia relativa al funcionamiento de la Función Judicial y de la actuación de los jueces.
«La rendición de cuentas exige que haya dos condiciones relacionadas. Que se le exija al poder judicial que dé a conocer y explique sus decisiones, sobre la base de normas predeterminadas; y en segundo lugar, que cuando no se haga pública la información, o se descubra corrupción o conducta inapropiada, haya una respuesta rápida, imparcial y exigible». En este orden de ideas, «el público debe tener acceso transparente a la información relativa al funcionamiento y a los resultados del sistema de justicia. Eso incluye información sobre asuntos de procedimiento tales como el presupuesto judicial y la vigilancia de los salarios y haberes de los jueces. Los aspectos jurisdiccionales también deben ser examinados, incluidos los informes sobre los juicios, las decisiones de los jueces y las sentencias resultantes. Esas medidas se ven facilitadas por los medios de prensa, mayor participación de parte de las organizaciones de la sociedad civil, asà como campañas de educación del gobierno y mecanismos regulares de presentación de informes. Ese acceso a la información debe ir acompañado por medidas que permitan que se presenten quejas y se reclamen investigaciones contra el sistema o individuos».
A pesar de que existen normas vigentes que propugnan la transparencia a través de la rendición de cuentas, en el paÃs no se ha hecho mayores esfuerzos visibles para que esto ocurra: no existe información sobre el presupuesto judicial, no se publican ni hacen públicos los gastos de los tribunales y el salario de los jueces, asà como tampoco se contempla información sobre las quejas que se plantean.
Esperemos que ahora, con la obligación establecida en la Ley Orgánica de Acceso a la Información a través de la cual se ordena a las instituciones públicas a implementar a través de páginas web información, la Función Judicial transparente y rinda cuentas a través de estos medios. Según la Ley, todo organismo del Estado tiene un año a partir de mayo de 2004 para implementar estos sistemas, la Función Judicial, hasta ahora (enero 2005) no lo ha hecho.
El hecho de que no se tenga conocimiento acerca del presupuesto judicial, gastos y salarios de los tribunales, quejas y sentencias anteriores de los jueces indica la poca disponibilidad de dar a conocer información básica que el público (la población en general) requiere con el fin de estar informado constantemente. «El acceso a la información es una condición necesaria pero no suficiente para garantizar la rendición de cuentas. Sólo cuando cuentan con la comprensión y tienen los detalles de los asuntos, pueden los ciudadanos comenzar a evaluar si los sistemas están funcionando en forma aceptable «.
Además de la rendición de cuentas y la transparencia de sus actuaciones, la responsabilidad ante la sociedad es también de Ãndole judicial. Según la Constitución, todo funcionario público es responsable civil, penal y administrativamente de sus actos. Este es otro medio que tiene el público de hacer responsable al juez por sus actos, generando responsabilidades.