Por: Dr. Rafael Oyarte Martínez
Profesor de la PUCE y de la Universidad San Francisco de Quito
S E REFIERE A LOS TRÁMITES y procedimientos que debe seguir el poder constituyente derivado para ejercer su potestad reformadora. A diferencia de la simple reforma legal, los trámites y procedimientos de reforma constitucional son adicionalmente dificultados.
Esta «dificultad» para ejercer el poder de reformas se establece de acuerdo al grado de rigidez de cada Constitución, pues si la Carta Fundamental es flexible no existirá, en verdad, esta especial limitación formal pues operaría como una simple reforma legal. Según pues operaría como una simple reforma legal. Según el grado de rigidez constitucional, las limitaciones formales pueden ser concretadas en los siguientes requisitos formales adicionales y que deben ser cumplidos por el órgano facultado para proceder a la reforma constitucional, sea el propio legislativo o bien un órgano especial:
Quórum mayor, mayorías especiales.
Se establece un requerimiento mayor en la votación de una reforma constitucional que en la de una reforma legal. Así, en el Ecuador mientras las leyes ordinarias son aprobadas con mayoría simple y las orgánicas con mayoría absoluta, la reforma constitucional exige las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Congreso Nacional unicameral, 28 la que se constituye en la única limitación formal para ejercer el poder de reforma constitucional según la Constitución ecuatoriana, además del plazo de espera que se revisa mas adelante.
La Constitución Política de Chile, en cambio, establece para la reforma legal un qu6rum de cuatro séptimos para las leyes orgánicas constitucionales, mayoría absoluta para las leyes de quórum calificado y mayoría simple para las demás normas legales. Para reformas constitucionales se requieren de las tres quintas partes de diputados y senadores en ejercicio en cada Cámara y, además, se establece una mayoría espacialísima de las dos terceras partes si la reforma recae sobre los capítulos I, bases de la institucionalidad; III, derechos y deberes constitucionales; VII, Tribunal Constitucional; X, Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública; XI, Consejo de Seguridad Nacional; y, XVI, reforma de la Constitución. 29
La exigencia de un quórum o mayorías especiales «pretende asegurar un amplio acuerdo y proteger a las minorías». 30 En este sentido, Loewenstein dice que esta ha sido «la técnica para dificultar la reforma constitucional que, introducida preferentemente desde el principio de las constituciones escritas, ha dejado probada ampliamente su eficacia», y ello se debe no sólo al consenso que debe adquirir la reforma proyectada entre los partidos y fuerzas sociales, lo que eleva su grado de legitimidad, «sino que también se concederá a la minoría disidente un veto que puede jugar el papel de un eficaz control interórgano». 3l
De este modo, además de las Cartas Políticas del Ecuador y Chile, las siguientes Constituciones, entre otras, han establecido el sistema de mayorías especiales: la de Argentina establece que la necesidad de reforma la debe declarar el Congreso por las dos terceras partes de sus miembros, para que sea conocido por una convención constituyente; la de Bolivia señala dos tercios de los votos tanto en la primera aprobación como en la ratificación por la legislatura siguiente; la Constitución de El Salvador requiere de la mitad mas uno de diputados electos para aprobar la reforma, y de las dos terceras partes de los diputados electos en la ratificación; la de Guatemala señala las dos terceras partes del total de diputados; el mismo quórum se exige en la de Honduras, en ambas legislaturas; la Carta Política peruana establece el requisito de los dos tercios del numero legal de congresistas en la ratificación de la reforma aprobada por la mayoría absoluta del numero legal de congresistas de la legislatura anterior; y, por ultimo, en México se requieren de las dos terceras partes de los presentes en el Congreso de la Unión. En cambio, la Constitución de Panamá requiere para su reforma una votación de la mayoría absoluta en las dos legislaturas que la aprueban. 33
Otras Cartas Fundamentales establecen diferentes procedimientos de acuerdo a la materia, lo que modifica el quórum de aprobación en cada caso: la Constitución española requiere para su reforma de las tres quintas partes de cada cámara, y en caso de no obtenerse esta mayoría, si se ha logrado la mayoría absoluta en el Senado la reforma prospera con los dos tercios en el Congreso; para el caso de revisión total de la Constitución, y para ciertas materias que se deseen reformar, se exige de las dos terceras partes de cada cámara, su disolución y los dos tercios en su ratificaci6n. 34
Del mismo modo, la Constitucion Nacional del Paraguay establece que para su enmienda debe contar con la aprobacion de la mayoria absoluta en ambas cámaras; y, en caso de la reforma (cambio) de la Constitución y la enmienda de determinadas materias se requiere de la mayoría absoluta de los dos tercios de los miembros de cada una de las cámaras para la convocatoria de una Convención Constituyente en caso de reforma general. De la misma manera, la Carta Política de Nicaragua requiere del sesenta por ciento de los representantes de la Asamblea Nacional para la aprobación de la reforma parcial y de dos tercios del total de los mismos para la aprobación de la iniciativa de reforma total y posterior convocatoria a Asamblea Nacional Constituyente. 35
Por ultimo, en la de Venezuela la reforma constitucional debe ser aprobada por las dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional (órgano legislativo) y sometida a referéndum. 36
Mayor numero de debates.
El proyecto de reformas constitucionales será debatido en un mayor numero de ocasiones que en el caso de la aprobación de una reforma legal. Con ello se logra una mayor discusión del proyecto dentro del órgano encargado de tramitarla, aunque, por otra parte, la dilata.
Este tipo de formalidad no ha tenido mayor acogida en el constitucionalismo latinoamericano contemporáneo. La Constitución de Panamá trae en su texto la exigencia de tres debates para la reforma constitucional. 37
De la misma manera, las Constituciones ecuatorianas de 1830 y 1835 exigían tres debates que debían ser aprobados por los dos tercios de la votación en cada una de las Cámaras; igual requerimiento se contenía en la Carta Política de 1951, con la salvedad que se lo hacia en la Asamblea Nacional que era el órgano legislativo unicameral. La Carta Fundamental de 1852 también determino, para la reforma constitucional, la misma cantidad de debates en cada una de las Cámaras, salvo que la exigencia de aprobación era de mayoría absoluta.
Aprobación por legislaturas sucesivas.
Este tipo de limitación formal conforma un tipo de Constitución bastante rígido, la cual dificulta al máximo -aunque no impide- el ejercicio del poder de reforma constitucional. Este requisito pretende, principalmente, evitar reformas constitucionales logradas por mayorías ocasionales en el Congreso, requiriendo que una legislatura posterior ratifique lo obrado por la anterior.
El actual texto constitucional del Ecuador, como ya se expreso, solo posee la limitación formal de la mayor exigencia de quórum de aprobación, además del plazo de espera entre debates al que se hará referencia mas adelante (parágrafo 5.2, letra a).
En cambio la Constitución Política de Colombia establece la exigencia de la ratificación cuando el Congreso ejerce su facultad ordinaria de reforma constitucional: el proyecto es aprobado en el primer periodo por mayoría simple y en el segundo por mayoría absoluta, 38 lo cual ha llevado a decir que se trata de un procedimiento dilatado pero no dificultado. 39
La historia constitucional ecuatoriana nos trae algunos casos de Cartas Políticas que requieren la aprobación por legislaturas sucesivas de los proyectos de reformas constitucionales. Esta exigencia consta en las Constituciones de 1851 (Art.137), 1852 (Art.142), 1861 (Art. 132), 1869 (Art. 115), 1878 (Art. 125), 1884 (Art. 136), 1897 (Art. 139), 1906 (Art.6) 1929 (Art. 164 inciso segundo) y 1945(Art. 190, inciso tercero).
La Constitución Política de Chile de 1833 contenía esta exigencia de aprobación por la legislatura sucesiva. 4O En 1882 parte de la reforma constitucional recayó sobre este procedimiento de enmienda, exigiendo que el Presidente de la Republica tres meses antes de la próxima elección parlamentaria debiera publicar la reforma aprobada por el primer Congreso, para que la ciudadanía lo pudiera conocer, lo cual, según Ana Maria García Barzelatto, «implantaba una especie de consulta popular».
La Carta Política de Chile de 1980 en su texto original Se debe recalcar el hecho de que contenía la exigencia de la este tipo de limitaciones no ratificación para los siguientes capítulos: I, Bases originario pues es de la Institucionalidad; VII, Tribunal Constitucional, X Fuerzas Armadas, Orden y Seguridad Publica; y, XI Consejo de Seguridad Nacional, Curiosamente no lo preveía para el Capitulo XII, reforma de la Constitución, situación que fue objeto de reforma constitucional aprobada mediante plebiscito de 10 de julio de 1989 e incorporada al Texto Fundamental a través de la Ley No. 18.825 de 17 de agosto de 1989, 42 por 10 cual Constitución chilena vigente, al igual que la de 1925, ha eliminado este tipo de limitación.
Se debe recalcar el hecho de que este tipo de limitaciones no afectan al poder constituyente originario, pues es positivamente ilimitado, y acotar que los excesivos requerimientos conformadores de la rigidez constitucional, que afectan al poder constituye, mas bien, antes que una limitación, un limite de las competencias del poder constituyente derivado, muchas veces han sido salvados acudiendo al ejercicio del poder constituyente originario. 43
Otras constituciones que contienen la ratificación por legislaturas sucesivas son las de Bolivia, Costa Rica, El Salvador, España Honduras y Nicaragua. 44
El caso de la Constitución española plantea una variante, el proyecto de reformas es aprobado por una legislatura y en ese instante ocurre la disolución de las cámaras, produciéndose nuevas elecciones para que la enmienda sea ratificada par la cámara de reciente elección, lo cual dificulta aún más la posibilidad de reforma en relación a la voluntad política de aprobarla por las cámaras respectivas.
Al respecto, Loewenstein señala que en estos casos «se puede retardar la discusión sobre la enmienda hasta la ultima sesión del mandato de la cámara (Legislaturperiod) anterior a la disolución normal», para evitar a disolución extraordinaria. 45
Pero, además, esta disolución extraordinaria propiciada por la reforma constitucional «supone siempre con riesgo político interno, y, comprensiblemente, la correspondiente mayoría parlamentaria hará todo lo posible por eludirlo», 46 con lo que muchas reformas constitucionales necesarias son postergadas.
Para Biscaretti, en esta variante la elección vendría a ser una especie de referéndum.