LOS EXTRANJEROS INMIGRANTES
Autor: Dr. Oscar Valenzuela Morales[1]
Es inmigrante el extranjero que se interna
legal y condicionalmente en el paÃs (Ecuador) con
el propósito de radicarse en él, según el Art. 9 de la Ley de ExtranjerÃa (Registro
Oficial N° 454 de 4 de noviembre de 2004).
De acuerdo con el artÃculo citado de la Ley de
ExtranjerÃa, en el paÃs existen siete categorÃas de visas de inmigrantes
identificadas a continuación, cada una con sus requisitos:
?I.- (visa 9-I).- Para
vivir de sus depósitos, de las rentas que éstos produzcan o de cualquier otro
ingreso permanente que se traslade al paÃs.
II.- (visa 9-II).- Para
invertir su capital en la adquisición de bienes raÃces o en certificados,
tÃtulos o bonos del Estado o de instituciones nacionales de crédito.
III.- (visa 9-III).- Para
invertir su capital en cualquier rama de la industria, agricultura, ganaderÃa o
del comercio de exportación, en forma estable y distinta a la de sociedad por
acciones.
IV.- (visa 9-IV).- Para
asumir indefinidamente funciones administrativas, técnicas o de especialización
en empresas, instituciones o personas establecidas en el paÃs.
V.- (visa 9-V).- Para
ejercer una profesión liberal o una profesión técnica, con arreglo a las normas
de la Ley de Educación Superior.
VI.- (visa 9-VI).- En
caso de ser cónyuge, o pariente dentro del segundo grado de consanguinidad o de
afinidad de un ciudadano ecuatoriano, o de un ciudadano extranjero con visa de
inmigrante distinta a esta categorÃa; y,
VII.- (visa 9-VII).- Para
llevar a cabo actividades lÃcitas que no estén contempladas dentro de las otras
categorÃas descritas en este artÃculo, y que de conformidad con lo que requiera
el reglamento correspondiente y previo dictamen favorable del Consejo
Consultivo de PolÃtica Migratoria, garanticen ingresos suficientes y estables
para el sustento económico del inmigrante y sus dependientes?.
El extranjero inmigrante adquiere el domicilio
polÃtico en el Ecuador, siempre que sea legÃtimo poseedor de una visa en alguna
de las categorÃas migratorias establecidas por la norma jurÃdica, lo cual le
permite desarrollar libremente cualquier actividad laboral, económica o
lucrativa lÃcita.
El domicilio ?consiste
en la residencia, acompañada, real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella?,
según el Art. 45 del Código Civil, que
se complementa con la el adjetivo polÃtico, que es relativo al territorio del
Estado. Pero, ?el que lo tiene o lo
adquiere, es o se hace miembro de la sociedad ecuatoriana, aunque conserve la
calidad de extranjero?, según se indica en el Art. 46 del citado cuerpo
legal.
Importante definición, porque el
extranjero que obtiene una visa de inmigrante no solamente se establece en el
paÃs con camas y petacas, sino que pasa a ser ciudadano de la colectividad
ecuatoriana, con iguales derechos y
obligaciones que una persona ecuatoriana, excepto algunos derechos polÃticos,
como el ser elegido para las dignidades de elección popular, aunque puede
elegir tras cinco años de residencia en el paÃs, según se preceptúa en el segundo
inciso del Art. 63 de la Constitución de la República.
El tiempo desde el cual se considera al
extranjero como inmigrante es desde el instante que obtuvo su cédula de
identidad ecuatoriana, que de acuerdo con el Art. 18 de la Ley de ExtranjerÃa ?es el único documento que acreditará
la legalización de su permanencia en el paÃs?.
Y esto también es trascedente, pues el transcurso del
tiempo le otorga algunos derechos al inmigrante, que fuera del derecho a votar,
se agrega el derecho de adquirir la nacionalidad ecuatoriana por naturalización
o el reconocimiento de ella por casamiento o unión de hecho.
Pérdida de la
residencia
Sin embargo, asà como el extranjero es considerado
parte de la ciudadanÃa ecuatoriana, por el solo hecho de haberse radicado en el
territorio nacional, también puede perder ese privilegio por el transcurso del tiempo.
En efecto, tal como dispone el Art. 36 del Reglamento a la Ley de
ExtranjerÃa (Registro Oficial N°
473 de 7 de julio de 1986), ?todo inmigrante legalmente inscrito podrá ausentarse y regresar al
paÃs, pero no podrá permanecer en el exterior más de noventa dÃas en cada año
durante los dos primeros años a partir de la fecha de admisión en calidad de
inmigrante o más de dieciocho meses consecutivos en cualquier tiempo, sin
perder su calidad y categorÃa migratorias en cuyo caso se cancelará su
documentación? (su visa de inmigrante y su cédula de identidad).
Si el inmigrante ha estado fuera del paÃs
un mayor número de dÃas al indicado en el párrafo anterior, se considera que ya
no está radicado en el Ecuador, que se llevó las camas y las petacas, es decir,
trasladó su domicilio polÃtico a otro paÃs.
En el caso que el inmigrante quiera optar
por la nacionalidad ecuatoriana, por medio de la Carta de Naturalización, le
será concedida si el solicitante ha residido ?ininterrumpidamente en la República por más de tres años, desde la
fecha de expedición de la Cédula de Identidad ecuatoriana??, según se
indica en el Art. 2 del Reglamento a la Ley de Naturalización (Registro Oficial
N° 66 de 14 de abril de 1976)
De acuerdo con el tercer inciso de la
norma reglamentaria citada, se interrumpe la residencia en el paÃs si el
extranjero se ausenta del Ecuador por más de noventa dÃas consecutivos para el
plazo señalado de tres años de residencia.
Aparentemente habrÃa una contradicción con el Art. 36 del Reglamento a la Ley
de ExtranjerÃa, pero de ninguna manera es asÃ.
En el caso que el inmigrante tenga más años de
residencia que él señalado, por lógica y sindéresis jurÃdica, el plazo se
interrumpe solamente cuando el extranjero ha estado fuera del paÃs por más de
dieciocho meses consecutivos en cualquier tiempo, como preceptúa la norma del Reglamento a la Ley de
ExtranjerÃa.
Sin embargo, la regla enunciada tiene dos
excepciones por las cuales el Ministerio de Relaciones Exteriores ?podrá podrá considerar que tales ausencias
no interrumpen dicho plazo de residencia, cuando éstas se deban a motivos
graves de salud o de estudios? (Art-. 2, cuarto inciso del Reglamento a la
ley de Naturalización).
Una
nueva Ley de ExtranjerÃa
A partir de la Codificación de la Ley de ExtranjerÃa,
las siete categorÃas de visas de inmigrantes señaladas en ese cuerpo legal perdieron
de manera absoluta su razón de ser.
Aquellas
categorÃas de visas se transformaron en innecesarias porque literalmente se esfumaron
las razones por las cuales fueron establecidas, gracias al Art. 10 de la citada
Ley, que expresa: ?Los extranjeros inmigrantes que fueren legÃtimos
titulares de una visa correspondiente a alguna de las categorÃas migratorias
descritas en el artÃculo anterior, podrán desarrollar libremente cualquier
actividad laboral, económica o lucrativa lÃcita, sin que implique cambio de
categorÃa migratoria ni requiera de autorización laboral?.
Si
ahora las personas que adquieren el domicilio polÃtico en Ecuador (residencia
definitiva) pueden ?desarrollar libremente cualquier actividad laboral, económica o
lucrativa lÃcita?, aunque se remita al artÃculo anterior, en realidad
carece de sentido y dejó sin piso el Art. 9 de la misma Ley (antes Art. 10 en
la publicada en el Registro Oficial N° 382 del 30 de diciembre
de 1971): ?Considérase
inmigrante a todo extranjero que se interna legal y condicionalmente en el
paÃs, con el propósito de radicarse y desarrollar las actividades autorizadas
que en cada categorÃa se determina a continuación:? e
identifica cada una de las visas.
Reducir número de visas
Amerita
de manera urgente una reforma legal del mencionado cuerpo, o, mejor dicho, la
redacción y aprobación de una nueva Ley de ExtranjerÃa, no tan solo para
eliminar las siete categorÃas de visas para inmigrantes y la revisión profunda
de las 11 visas para no inmigrantes, sino para poner esa ley a la altura de los
tiempos de integración y de la ciudadanÃa universal promovidas a nivel
constitucional.
En
visas para inmigrantes bastarÃa con que existieran dos y punto. Una, para las
personas que han vivido en el paÃs al menos dos años con una visa de residencia
temporal; la otra, para la persona casada o en un unión de hecho con un(a)
ecuatoriano(a) o que tenga descendientes ecuatorianos.
El
plazo de dos años está en concordancia con el ?Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los
Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile? que
fuera aprobado por la Asamblea Nacional del Ecuador el pasado 4 de diciembre y
Ratificado por el Presidente de la República mediante Decreto Ejecutivo el 2 de
enero de este año. El mencionado Instrumento Regional permite a los ciudadanos
de los paÃses miembros y adherentes del MERCOSUR solicitar una visa de
residencia en cualquier otro de la región después de haber tenido la visa de
residencia temporal por dos años.
En cuanto a la
entrada en vigencia del Acuerdo, el Jefe de Tratados del MERCOSUR de la
República del Paraguay, Sergio Daniel Riquelme, tuvo la gentileza de
comunicarme el 17 de diciembre pasado que ese Acuerdo entró en vigencia para
Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Chile el 28 de julio de 2009,
para Perú el 28 de junio de 2011 y para Ecuador tendrá efectos una vez que este
paÃs entregue el Instrumento de Ratificación al Estado paraguayo, depositario de
ese convenio. Venezuela, en cambio, está en el proceso de incorporación de las
decisiones del MECOSUR.
Para los interesados en el referido Acuerdo, los invito
a leer el artÃculo de este autor titulado ?Análisis JurÃdico de la Situación de los Migrantes?,
publicado en la Revista Judicial del diario La Hora el 16 de diciembre pasado.
Con toda
seguridad, los nacionales de los PaÃses Miembros y adherentes del MERCOSUR que
opten en el Ecuador por una visa de residencia definitiva recibirán la visa
9-VII de las categorÃas de visas de inmigrantes, a las que nos referiremos más
adelante.
Requisitos para
las visas de inmigrantes
Nunca se dictó el Reglamento para aplicar la visa 9-VIl,
por lo cual, por decisión de la Dirección General de ExtranjerÃa se dejó sin
efecto aquella categorÃa. Sin embargo, se concede a nacionales cuyos paÃses
tienen convenios especiales con el Ecuador. La visa 9-VII es una visa muy
versátil que podrÃa acoger a muchos extranjeros que desean radicarse en el paÃs,
pero que no cumplen con los requisitos exigidos por las otras visas.
En cuanto a los requisitos, estos se encuentran
detallados entre los Arts. 30 y 35 del Reglamento a la Ley de ExtranjerÃa,
hecho que serÃa más que suficiente para que una persona obtenga su residencia
en el paÃs si cumple con aquellos.
Sin embargo, la realidad supera ampliamente los
requisitos establecidos en el Reglamento citado, más los definidos en las Normas
Reglamentarias de ExtranjerÃa y Migración (Registro Oficial N° 38 del primero
de octubre de 2009), determinados por el Consejo Consultivo de PolÃtica
Migratoria.
La paradoja de las Normas Reglamentarias citadas es
que mientras en la resolución primera se sostiene el respeto del Art. 11,
numeral dos de la Constitución de la República, que señala que nadie será
discriminado, entre otras razones, por su pasado judicial, tiempo después se
reforma esa resolución (Registro Oficial Suplemento N° 504 del 2 de agosto del
2011) y se incorpora la cláusula
Tercero-C, que expresa: ?Requerir
previa la obtención de cualquier visa de inmigrante, que los ciudadanos
extranjeros mayores de 18 años presenten el certificado de antecedentes
judiciales debidamente legalizado o apostillados del paÃs en donde residió los
últimos 5 años.? La pregunta que queda en el ambiente es si se vulnera o no
la garantÃa constitucional invocada.
Sin embargo, al tenor de lo resuelto en el Dictamen de
la Corte Constitucional N° 20 publicado en el Registro Oficial Suplemento N° 64 de 22 de agosto de 2013 sobre el Acuerdo al que
nos hemos referido en este artÃculo, la exigencia de
los certificados judiciales o de salud es
justificable, porque contribuye ?con el mantenimiento de la paz y de la seguridad, y promover el bien
común, anteponiendo el interés general por sobre intereses particulares,
conforme lo dispuesto en el artÃculo 83, numerales 4 y 7 de la Constitución de
la República?.
Por otro lado, también surgen requisitos al margen del
Reglamento y de las Normas Reglamentarias de ExtranjerÃa y Migración enunciadas,
los que son agregadas por funcionarios de la Dirección de ExtranjerÃa o de la
Dirección de asuntos Migratorios Asuntos (para las visas de no inmigrantes) ,
amparados, como siempre afirman, en el Art. 22 del Reglamento a la Ley de
ExtranjerÃa, que señala: ?Los
funcionarios del servicio exterior ecuatoriano y del Departamento y de la
Dirección General de ExtranjerÃa, tendrán amplias facultades para exigir la
comprobación de las declaraciones expuestas en las solicitudes de visas y demás
documentos migratorios y para cerciorarse e investigar la concurrencia de
alguna de las causas de exclusión que establece la Ley de Migración?
De acuerdo con esta disposición legal, los
funcionarios están facultados para exigir: 1) La comprobación de las
declaraciones expuestas en las solicitudes de visas; 2) Para comprobar los
documentos migratorios; y, 3) Para cerciorarse e investigar la aparición de las
causas de exclusión señaladas en la Ley respectiva (Ley de Migración publicada
en el Registro
Oficial N° 563 de 12 de abril de 2005abr-2005, CapÃtulo IV Normas para la Exclusión de Extranjeros, Arts. 9 y
siguientes).
Referido al celo del funcionario que muchas veces se
excede en las facultades otorgadas por el Art. 22 del Reglamento in comento, salta a la vista en un caso
real cuando a un peticionario de una
visa de amparo en hijo ecuatoriano se solicitó que agregue al expediente el
?certificado de nacido vivo? del amparante (se refiere al «informe estadÃstico de nacido vivo» que prueba
el nacimiento señalado en el Art. 29 de la Ley General de
Registro Civil Identificación y Cedulación publicada en el Registro Oficial N°
70 del 21 de abril de 1976). La pregunta
que surge es para qué el funcionario pidió ese certificado, si el solicitante de
la visa comprobó el nacimiento de su hijo ecuatoriano con la partida Ãntegra de
nacimiento debidamente legalizada por el propio Registro Civil (el nombre legal
de ese instrumento público es Acta de Inscripción de Nacimiento) e incorporada
al expediente de solicitud de visa en el
que constan todos los datos relacionados con el nacimiento del niño y la firma
generalmente de ambos padres (Art. 32 de la Ley de Registro Civil
Identificación y Cedulación).
En el caso relatado, me parece que el
funcionario se sobrepasó en las facultades precisadas en el Art. 22 del
Reglamento a la Ley de ExtranjerÃa, porque en el paÃs la nacionalidad
ecuatoriana se prueba con la cédula de identidad y de ciudadanÃa, partida o certificado de nacimiento y/o pasaporte,
nada más.
La reflexión
que es menester realizar es la siguiente: si se solicita a un ciudadano
ecuatoriano el ?certificado de nacido vivo? entregado por el hospital donde se
produjo el parto para la inscripción del nacimiento, bien podrÃa exigirse el
mismo papelito a un extranjero para comprobar su nacionalidad. Sobre este tema,
consultada una abogada de la Dirección de ExtranjerÃa sobre qué pasarÃa si no
era posible obtener el certificado de un nacimiento ocurrido hacÃa una
década en un determinado hospital
público; la respuesta fue: ?entonces
pediremos una información sumaria?. Finalmente se encontró el certificado.
Para este y otros casos similares serÃa muy aconsejable que los
funcionarios de la Dirección de ExtranjerÃa, de Asuntos Migratorios y de otras
entidades del Estado revisaran detenidamente el Art. 18 de la Ley de
Modernización del Estado (Registro
Oficial 349 del 31 de diciembre de 1993), para que conozcan las limitaciones
que tienen los funcionarios públicos en el ejercicio de sus atribuciones.
Con
relación a los cambios de categorÃa migratoria, si por circunstancias de la
vida el inmigrante perdió la visa que tuvo durante años, pero nunca se preocupó
de cambiar de categorÃa y siguió residiendo normalmente en el paÃs, porque aquÃ
obtuvo un tÃtulo universitario, se casó, tuvo hijos o tiene sus negocios, pero
cuando quiere optar por una nueva categorÃa le cancelan la visa anterior antes
de aprobar su nueva visa, ese inmigrante pierde todos sus derechos adquiridos,
lo cual es injusto, más aun cuando ya tiene por años toda su vida armada en el
Ecuador.
ImagÃnense
lo que significa esperar otros tres años para adquirir el derecho a la nacionalidad
ecuatoriana o cinco años para participar en un proceso eleccionario, volver a
ser no inmigrante o simplemente un irregular, aunque tenga derecho a otra visa,
después de haber residido, por ejemplo, 30 años en el paÃs.
Entonces,
valdrÃa la pena una nueva Ley de ExtranjerÃa y una mejor interpretación de las
normas migratorias.
Conclusiones
Al
obtener Los extranjeros la residencia definitiva en el paÃs (domicilio
polÃtico) pasan a ser miembros de la sociedad ecuatoriana, con todos sus
derechos y obligaciones, menos algunos polÃticos y otros.
El
inmigrante interrumpe su residencia y pierde sus derechos adquiridos, entre
ellos el domicilio polÃtico y el que le permite obtener la Carta de
Naturalización, si permanece fuera del Ecuador más allá del tiempo permitido
por los reglamentos a la Ley de ExtranjerÃa y de Naturalización, los cuales se
contabilizan según los años que ha residido en territorio ecuatoriano, perÃodo
que se considera desde que obtuvo su cédula de identidad.
Los
inmigrantes de ninguna manera deberÃan perder la residencia en el paÃs, si por
alguna razón se ven obligados a cambiar su categorÃa migratoria, porque
vulneran derechos adquiridos por él.
Es
imprescindible que en el paÃs los funcionarios de las instituciones públicas tengan
la confianza suficiente en los procedimientos e instrumentos públicos emitidos
por otras dependencias del Estado ecuatoriano, para evitar la repetición de
papeles que muchas veces resultan innecesarios y generan pérdida de tiempo para
el trabajo de los empleados de esas entidades y de los usuarios que concurren a
ella.
En
los casos en que la Autoridad Administrativa tenga sospechas fundadas o comprobare
que el usuario ha falsificado o utilizado instrumentos públicos de origen
doloso o de documentos migratorios de iguales caracterÃsticas está en la
obligación de denunciar el hecho ante la FiscalÃa para que se realicen las
investigaciones del caso.
[1] Abogado, Magister (c) en Ciencias Internacionales,
Universidad Central del Ecuador. Secretario Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano
de Estudios Internacionales.