Universidad Rey Juan Carlos – Instituto Universitario Ortega y Gasset
Madrid, España
S I SE QUIERE CONSEGUIR una judicatura honesta y eficaz es preciso que se den todos y cada uno de estos principios y rasgos que se enumeran a continuación:
Independencia de los jueces y tribunales.
La independencia está ligada al funcionamiento general y a la libertad de los jueces en los asuntos concretos de los que conocen. Un peligro frente a la independencia estaría en sistemas que permitieran la emisión de instrucciones u órdenes por parte de los Tribunales superiores dirigidas a interferir en las decisiones o actuaciones de los inferiores. Pero frente a la independencia, el peligro mayor está en el control del poder ejecutivo sobre estos órganos. El Estado de Derecho supone la consagración de cuatro principios:
a) Separación de los poderes del Estado.
b) Imperio de la ley como expresión de la soberanía popular.
c) Sometimiento de los poderes públicos al ordenamiento jurídico.
d) Garantía judicial efectiva de los derechos y libertades fundamentales.
Este modelo exige la existencia de unos órganos que puedan aplicar imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular, someter a los poderes públicos al cumplimiento de la ley, controlar la legalidad de la actividad de la Administración y proporcionar tutela judicial efectiva en el ejercicio de sus derechos a todas las personas.
Todo ello exige independencia. Las interferencias del poder ejecutivo sobre el judicial más importantes son:
a) El control presupuestario.
b) El de la carrera judicial, con los ascensos y promociones.
c) El control disciplinario, y los abusos que se pueden cometer mediante este control.
d) El control del Ministerio Fiscal y las paralizaciones de procesos que pueden intentarse cometer a través de instrucciones.
e) El control de la policía judicial.
Para reducir estas posibles interferencias, el instrumento más utilizado ha sido el de crear órganos propios de gobierno judicial o dotar a la Corte Suprema de dichas facultades. Así, frente al modelo tradicional de gobierno judicial, en el que el Poder Judicial depende orgánicamente del Ejecutivo, han surgido dos modelos alternativos.
El primero es el de separación radical de poderes (modelo anglosajón), con la asignación del papel de órgano de gobierno judicial a las Cortes Supremas, ellas son las que designan y cesan jueces, tienen la inspección disciplinaria, nombran y gestionan el personal auxiliar, preparan y ejecutan el presupuesto y gestionan los medios materiales y económicos de la Administración de Justicia. Se ha criticado esta opción porque tiende a confundir el papel jurisdiccional de la Corte con el administrativo, sobrecarga a las Cortes con aspectos de gestión y pone en manos de jueces un conjunto de decisiones de gestión para el que no están preparados. El segundo es el de la creación de Consejos de la Magistratura (modelo continental europeo), que son órganos de carácter colegiado concebidos al margen de los tres poderes clásicos del Estado. No son, por ello, órganos jurisdiccionales, sino órganos que tienen competencias en materia de gobierno judicial y de gestión administrativa. En concreto, sus funciones suelen ser las de seleccionar jueces, controlar el sistema de carrera y de jubilación, gestionar el sistema disciplinario, y preparar y gestionar presupuesto para la Justicia. Estos órganos suelen ser seleccionados por el Parlamento, de manera que tengan la legitimidad popular, aunque sea indirecta. El problema con estos órganos es que pueden ser controlados por los partidos políticos que nombran a sus componentes y, con ello, reducirían la independencia judicial. Una cierta solución frente a ello es que la composición del mismo esté reservada a jueces, pero con ello se pierde conexión con la sociedad.
La imparcialidad
Implica independencia frente a las partes en el proceso y trato justo y equitativo. Frente a ello, la corrupción conlleva trato discriminatorio y apoyo a una de las partes por interés directo o indirecto del juez correspondiente.
Los supuestos de parcialidad son muy diversos y van desde la discriminación racial, de género o política.
Hasta la social o basada en la capacidad de pago de unos frente a otros. Un sistema imparcial garantiza una igualdad básica de trato a todos, tengan o no medios para poder pagarse una defensa. En consecuencia, para hablar de una justicia imparcial es preciso no sólo que los jueces sean imparciales, sino también que el sistema favorezca la imparcialidad, asegurando una igualdad de trato y un apoyo al más débil para asegurarle la defensa. Por ello, la implantación de sistemas de asistencia jurídica gratuita eficaz para aquellos con menos medios es un elemento indispensable para hacer real la imparcialidad de la justicia.
En los países con alto grado de corrupción las redes de interés generan una tupida actividad de intercambio que dificulta a los jueces trabajar con imparcialidad en los casos. Presiones de todo tipo llegan al juez que, dado que ha sido normalmente seleccionado por razones de amistad o políticas, no tiene fácil negarse a devolver favores.
Finalmente, esta imparcialidad debe llegar también a los litigios entre Administración y ciudadanos; es muy común que la capacidad de la Administración para abusar de sus privilegios desemboque en situaciones injustas para los contribuyentes, pero además, cuando éstos recurren ante la justicia, la Administración abusa de sus capacidades ejecutivas, haciendo que muchas veces las sentencias, aunque sean favorables al ciudadano se conviertan en irrelevantes. Nuevamente, las normas y la Justicia deben evitar esta parcialidad y asegurar un trato justo para las dos partes. Las medidas que se pueden adoptar al respecto son innumerables, así (Gimeno, 2002):
a) En relación a aspectos de derecho material, debe permitirse el libre acceso de ciudadanos a la Administración, estimular la resolución expresa de sus solicitudes en plazo razonable y asegurarse la sumisión de la Administración a la Ley; para ello han de suprimirse privilegios como el de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales de la Administración o el del agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial.
b) En relación a aspectos procedimentales, hay que garantizar el libre acceso de los interesados e, incluso, el ejercicio de la acción popular en materias como el urbanismo, el medio ambiente o el consumo; se debe conferir el control pleno de los actos administrativos y los reglamentos al Poder Judicial y llevar a la práctica el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento anormal de los servicios; el proceso administrativo debe ser rápido, eficaz y con todas las garantías, para lo cual deben estimularse los medios de autocomposición administrativa, permitir en el proceso la prueba con igualdad de armas, otorgar la suspensión del acto cuando su ejecución no comprometa seriamente el interés público, generalizar el sistema de medidas cautelares civiles y consagrar un proceso jurisdiccional de ejecución de sentencias administrativas.
La selección por mérito y la inamovilidad.
Este principio es fundamental para que tanto la independencia como la imparcialidad sean reales y efectivas. Frente a estos principios, la selección en función de la militancia política o la amistad con políticos relevantes se ha mostrado como un camino hacia la corrupción grave del sistema. En numerosos países aún se mantiene esta lacra, favoreciendo, con ello, la sumisión del Poder Judicial al Ejecutivo y la parcialidad de las actuaciones judiciales. Por otra parte, el posible despido o remoción de un juez por razones políticas o de excesiva independencia favorece extraordinariamente el miedo y la sumisión de los jueces a los patrones políticos correspondientes; con ello, nuevamente, la independencia e imparcialidad brillan por su ausencia.
Además, el juez debe tener el derecho a la carrera sin que consideraciones ajenas a su buen desempeño y experiencia puedan interferir en sus ascensos, Lo contrario incentiva la dependencia política de los jueces y su sumisión a instrucciones partidistas.
La dotación presupuestaria suficiente
Sin lugar a dudas, el presupuesto es un factor fundamental en la garantía de la independencia judicial. La experiencia indica que en el debate sobre el presupuesto está el origen de pérdidas importantes de independencia judicial y de surgimiento de corrupción en el sistema. En numerosos países se observa que el Poder Judicial se enfrenta al debate presupuestario con bastante falta de información y con opacidad en cuanto al marco de máximos que se le ofrece. También existen estrategias del Ejecutivo de negar peticiones elementales al Poder Judicial para tenerle dominado, así, es famoso el caso de la República Dominicana durante años. Otra estrategia para controlar su independencia es la de otorgar aquello que no se ha pedido o es una prioridad menor. Al final, puede ocurrir que la posición institucional del Poder Judicial quede debilitada cuando se conocen sus concesiones, con lo que el desprestigio se expande y los incentivos al comportamiento corrupto florecen.
La respuesta a esta posible injerencia del Ejecutivo y/o Legislativo vía control del Presupuesto ha sido, en numerosos países, el establecimiento -a menudo con rango constitucional- de un sistema de dotaciones presupuestarias mínimas, de forma que el presupuesto judicial quede vinculado a un porcentaje del gasto público.
En cualquier caso, los sistemas judiciales deben ganarse los medios que demandan justificando sólidamente sus necesidades, y explicando qué han hecho con el dinero recibido; también deben contar con una planificación estratégica que les permita definir una política presupuestaria a corto, medio y largo plazo, considerando sus funciones. Además, se han de dejar las cuestiones presupuestarias en manos de técnicos y departamentos competentes dependientes del propio Poder, evitando que los jueces se involucren en temas tan técnicos.
Eficacia.
El Poder Judicial ha de ser eficaz, esto implica muy diferentes aspectos. Para empezar, las autoridades judiciales nacionales deben promover las medidas oportunas para garantizar la resolución definitiva de los procesos dentro de un plazo razonable. Las dilaciones tienden a fomentar la impunidad y a deslegitimar la justicia. La Justicia ha de mejorar sus servicios, incorporando parámetros de calidad en la prestación del servicio. La adopción de políticas de calidad, con sus correspondientes cartas de servicios, oficinas de quejas, acreditaciones, índices, etc. pueden ser un avance importante para relegitimar la justicia. Como complemento, una política adecuada de gestión de los recursos humanos en la justicia es un elemento esencial en el desarrollo de la eficacia. Ello implica buena planificación de recursos humanos, anticipando necesidades cuantitativas y cualitativas, buena definición de perfiles de puestos, buena selección de acuerdo al perfil del candidato y garantizando el mérito, buena gestión de la carrera profesional y de la formación en base a las competencias requeridas por los jueces y magistrados, un justo y objetivo sistema de evaluación del rendimiento que permita discriminar en los ascensos y en las retribuciones, e incluso sancionar graves incumplimientos, y una política salarial que garantice salarios equitativos hacia dentro y hacia fuera del sistema, reduciendo con ello las posibilidades de corrupción.
Transparencia y rendición de cuentas
La información es necesaria para que la justicia pueda ser bien gestionada y para que se legitime frente a la ciudadanía. Un justicia opaca y que no rinde cuentas es una justicia que genera desconfianza. Los ciudadanos tienen derecho a saber cómo se gasta la Justicia sus impuestos, qué hacen los jueces, y el personal no judicial, cuánto tardan los pleitos y por qué. En esta línea de la rendición de cuentas es conveniente potenciar la presencia de Tribunales Constitucionales, conformados por juristas de prestigio no necesariamente jueces, que revise en última instancia la actuación judicial en materias de derechos y libertades fundamentales.
Ciertamente, otro camino a seguir para reforzar la rendición de cuentas de la Justicia y controlarla mejor es abrir vías a la participación ciudadana en la acción de impartir justicia.
Los mecanismos son muy variados, así:
Participación de ciudadanos en el Gobierno del Poder Judicial.-
Esta participación se realiza de forma mediata mediante la elección de los miembros del Consejo por el Parlamento; también mediante la creación de consejos de participación ciudadana con funciones de diagnóstico, consultivas y de impulso.
Participación de ciudadanos en la elección o reclutamiento de jueces:-
Aquí se puede dar la participación mediata, a través del Parlamento, en la elección legislativa de los miembros de Cortes Supremas y Tribunales Constitucionales; la elección directa de los jueces, como se hace en algunos Estados de Estados Unidos o en ciertos cantones suizos; o la elección por sorteo, como se hacía en Grecia, aunque hoy este modelo sea inviable.
Participación de los ciudadanos como jueces.-
Es el supuesto de la justicia de proximidad, muy extendida en el Reino Unido, que permite que jueces legos resuelvan los casos menores y potencien mecanismos de resolución pactada de conflictos; este método tiene indudables ventajas, como la celeridad en la resolución, la promoción de la conciliación, la persecución eficaz de las pequeñas infracciones que vulneran la convivencia o la presencia de la equidad como criterio de resolución.
Participación de los ciudadanos en el proceso judicial.-
Lo cual incluye un enorme abanico de medidas, como la inmediación y oralidad, la garantía de la igualdad de armas, el principio de contradicción, etc.
El acceso a la Justicia efectiva.-
Que implica que los ciudadanos tienen una tutela judicial efectiva de sus derechos y que la jurisdicción tiende a pronunciarse sobre el fondo del asunto, limitando los supuestos de inadmisión por motivos formales.
La participación a través del Jurado, que constituye una auténtica escuela de ciudadanía y democracia.