Mandato Constituyente 4.
NORMA
CONFISCATORIA DE INDEMNIZACIONES
Autor: Carlos
Galarza Tobar
En
publicación anterior puse en consideración del lector los antecedentes de los
mandatos constitucionales y en particular del Mandato Constituyente 4, su texto
normativo, normas laborales implicadas en el mismo, definiciones básicas para
su comprensión, abreviaturas que comprende este trabajo y fundamentalmente cite
la interpretación jurídica efectuada por el Director Regional del Trabajo como
matriz de interpretación de varias instituciones y empresas públicas, la misma
que textualmente dice:
??el Mandato Constituyente 4 es una norma
constitucional jerárquica superior que está por encima de cualquier ley
ordinaria u orgánica, decreto, reglamento, ordenanza u otra norma de menor
valor, en donde se dispone que la indemnización por despido intempestivo, que
reciban los trabajadores del sector público mediante acta de finiquito, no
podrá ser superior a tres cientos salarios básicos del trabajador en general?
LA INTERPRETACION JURÍDICA.-
El Art. 3 de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional; establece: ?Métodos y reglas de
interpretación constitucional.- Las normas constitucionales se interpretarán
en el sentido que más se ajuste a la Constitución en su integralidad, en caso
de duda, se interpretará en el sentido que más favorezca a la plena vigencia de
los derechos reconocidos en la Constitución y que mejor respete la voluntad del
constituyente.
Se tendrán en
cuenta los siguientes métodos y reglas de interpretación jurídica
constitucional y ordinaria para resolver las causas que se sometan a su
conocimiento, sin perjuicio de que en un caso se utilicen uno o varios de
ellos: Reglas y Principios de: solución de antinomias; Principio de
proporcionalidad; Ponderación; Interpretación evolutiva o dinámica;
Interpretación sistemática; Interpretación teleológica; Interpretación literal;
principios generales del derecho y la equidad, así como los principios de
unidad, concordancia práctica, eficacia integradora, fuerza normativa y
adaptación.?
Conforme
la doctrina: las normas se interpretarán según el sentido propio de las
palabras[1],
en relación con el contexto, los antecedentes históricos, y la realidad social
del tiempo en que han de ser aplicadas. En esta tarea se atenderá
fundamentalmente al espíritu o finalidad de aquéllas. Asimismo se aplicarán los
principios hermenéuticos[2],
de modo que se tenga una interpretación que sea, no sólo conforme a la Constitución, sino
también que sea realizada desde la
misma.
En
la corriente normativa, el principio
de competencia, regla complementaria del principio de jerarquía
normativa, supone que determinadas categorías de leyes tienen un ámbito
material prefijado por la propia Constitución. De tal manera, cada una de ellas
sólo podrá proyectar su fuerza normativa dentro de ese ámbito material, al cual
queda limitada su competencia; en tanto que la condición de validez de las
normas, establece que su infracción determina su nulidad o su no aplicabilidad.
Premisas
para la interpretación del Mandato Constituyente 4
1.- ¿El Mandato Constituyente 4 es norma
Supra legal?
El Art. 1 del Código Civil dice: «La ley es una declaración de la voluntad soberana que,
manifestada en la forma prescrita por la Constitución manda, prohíbe o permite.
Son leyes las normas generalmente obligatorias de interés común».
La Disposición General Única del Mandato
Constituyente 23 dispone: ?Los Mandatos expedidos
por la Asamblea Constituyente están en plena vigencia. Para su reforma se
adoptará el procedimiento previsto en la Constitución de la República del
Ecuador para las leyes orgánicas.?;
Por tanto, los mandatos constitucionales son leyes, las mismas que tienen
el nivel jerárquico de Ley Orgánica por lo que dichos mandatos son objeto de
ampliación, modificación o reforma, característicos de la Ley, como ha venido
ocurriendo. Este criterio se encuentra en varias sentencias de Casación de la
Corte Nacional de Justicia, por tanto el considerar por parte del Ministerio de
Trabajo y las otras entidades públicas el carácter de norma supra legal del
Mandato Constituyente 4 es improcedente e impertinente en tanto asigna una
categoría jerárquica que tergiversa el espíritu de la Ley analizada.
2.- ¿El
límite de 300 salarios básicos unificados a las indemnizaciones considera los
resarcimientos de perjuicios provenientes de acuerdos laborales y/o
provenientes de la ley e instrumentos internacionales?
a) La parte argumental del Mandato
Constituyente, en lo principal dice:
?Que, el Mandato
Constituyente? no altera las normas ya existentes para el cálculo de
liquidaciones e indemnizaciones??
?Que, la contratación colectiva en las entidades detalladas en el Art. 2 del
Mandato Constituyente No. 2, al ser un derecho de los trabajadores, no puede
generar privilegios y abusos en el pago de indemnizaciones por terminación de
las relaciones laborales, en cualquiera de sus formas, que atenten
contra la igualdad de los ciudadanos ante la ley ?
Que, el establecimiento de límites o regulaciones generales en cuanto al pago de
indemnizaciones por terminación de las relaciones laborales, bajo cualquier
modalidad, contemplados en los contratos colectivos, actas transaccionales,
actas de finiquito o cualquier otra forma de acuerdo en el sector público,
financiero y no financiero, no significa atentar contra el derecho a la
contratación colectiva, garantizado por la legislación nacional y convenios
internacionales suscritos por el Ecuador; ?
De los considerandos señalados se concluye
que al referirse con exclusividad a las limitaciones o regulaciones que puedan
imponerse a las indemnizaciones contempladas en los Acuerdos laborales no se
atenta a la Contratación Colectiva, la misma que ha generado privilegios y
abusos que violentan el principio de la igualdad de los Ciudadanos ante la ley
y sus derechos. El Mandato fija de esta manera el ámbito material exclusivo en
los acuerdos laborales al que se referirán las disposiciones que determinan su
competencia, en tanto expresamente considera que no altera las normas ya
existentes para el cálculo de liquidaciones e indemnizaciones provenientes de
la Ley.
b) En la parte dispositiva el mandato dice:
Los
dos primeros incisos del Art. de resolución del mandato señalan:
?Artículo 1.- El Estado garantiza la estabilidad de los
trabajadores, la contratación colectiva y la organización sindical, en
cumplimiento a los principios universales del derecho social que garantizan
la igualdad de los ciudadanos frente al trabajo, evitando inequidades
económicas y sociales.
Las indemnizaciones por despido intempestivo,.. acordadas
en contratos colectivos, actas transaccionales, actas de finiquito o cualquier
otra forma de acuerdo o bajo cualquier denominación, que estipule el pago de indemnizaciones,
bonificaciones o contribuciones por terminación de relaciones individuales de
trabajo, bajo la figura de despido intempestivo, no podrán ser superiores a
trescientos (300) salarios básicos unificados del trabajador privado.?
La Corte
Constitucional en la Sentencia 004-09-SAN-CC[3]; en la
que al analizar los Mandatos 2 y 4 señala:
?Esta
disposición, orientada a garantizar la estabilidad de los trabajadores
amparados por el Código del Trabajo, preserva el reconocimiento de las
indemnizaciones establecidas en ese mismo cuerpo legal para el caso de
terminación de la relación laboral producida de manera intempestiva por
decisión del empleador, y establece como único valor anual ? para el caso de
supresión de puesto o de cualquier terminación de las relaciones laborales,
previstas tanto en contratos colectivos u otros convenios en los que se haya
acordado la entrega de valores, bajo cualquier denominación, por tales
conceptos. De esta manera, los trabajadores que se encuentran amparados
únicamente por el Código del Trabajo, en caso de despido intempestivo, reciben
las indemnizaciones allí previstas, y quienes estén amparados por convenios de
cualquier naturaleza que establezcan
reconocimientos por terminación de relaciones laborales, percibirán los valores
establecidos en la norma en mención.?
La Resolución de Triple Reiteración de la Corte
Suprema de Justicia, de
30 de junio de 2009; Registro Oficial 650 de 6 de agosto de 2009 que textualmente dice
?TERCERO: Que si
las cláusulas del convenio son atentatorias a los preceptos legales carecen de
validez jurídica, prevaleciendo la norma legal, mientras que si las cláusulas
contractuales superan los acondicionamientos mínimos establecidos en la ley o
en cuanto respeten el ordenamiento legal tendrán validez.?
La
Resolución de Triple Reiteración de 30 de junio de 2009; Registro Oficial 650
de 6 de agosto de 2009 de la Corte Nacional de Justicia dice:
?PRIMERO: Que en
aplicación ? de la Constitución Política de la República ?, se ha protegido el
derecho de los trabajadores ? a las indemnizaciones que les corresponde por
despido intempestivo que son de cumplimiento obligatorio por parte del
empleador e irrenunciable por parte del trabajador??
Relacionando
el ámbito material de la Ley, los conceptos, las normas implicadas y el
mandato, de lo expuesto se colige que la resolución restringe el ámbito
material que se norma y por tanto la competencia del mandato, a todo acto
jurídico bilateral suscrito mediante acuerdo en el campo laboral cuando se
termine la relación de trabajo mediante despido intempestivo, acuerdos o
documentos en los cuales se realicen concesiones, eventuales excepciones o
reservas a las de la ley, para extinguir dadivas u obligaciones litigiosas o
dudosas; estableciendo una cuantía
máxima de trescientos salarios básicos unificados del trabajador privado a los
derechos concedidos por dichos documentos, a los funcionarios públicos,
conforme el ámbito personal de validez de la Ley. El ámbito material por
excepción excluye de este Mandato las indemnizaciones provenientes de las leyes
e instrumentos internacionales, hecho que es ratificado por las Resoluciones de
las Cortes Constitucional y Nacional que anteceden a este comentario.
El inciso tercero del Art. 1
dispone:
?Ninguna autoridad, juez o tribunal podrá
declarar como derecho adquirido, ni ordenar el pago, de una
indemnización por terminación de relaciones laborales, bajo la figura de
despido intempestivo por un monto superior al establecido en el inciso
anterior.?
Con
esta disposición por establecido el ámbito material, el objeto regulado son los
acuerdos laborales y, el Mandato 4 limita el pago a una indemnización
proveniente de los dichos acuerdos laborales en la cuantía fijada
anteriormente, en el término de la relación laboral por despido
intempestivo.
La
disposición además suprime toda interpretación de posible acumulación en su
aplicación, al referirse en forma imperativa a una indemnización de los
acuerdos laborales, suprimiendo explícitamente las restantes indemnizaciones,
al eliminar el principio de derecho adquirido que podrían aplicar las autoridades, jueces o tribunales.
En lo pertinente a los derechos adquiridos
provenientes de las leyes, el Mandato al no modificar ley alguna, no genera
antinomia o conflicto entre
dos leyes que se suceden, ni contradicción del derecho atribuido
bajo el imperio de
una norma anterior, que se mantiene, pese a las disposiciones contrarias del
nuevo texto. Esto ratifica que el Mandato no se refiere a las indemnizaciones
legales, sino exclusivamente a aquellas obtenidas mediante acuerdos laborales.
En
conclusión, se colige que las indemnizaciones provenientes de la Ley o de instrumentos
internacionales, constitucionalmente intangibles, irrenunciables y de
cumplimiento obligatorio, quedan excluidas de la
competencia del Mandato 4, por así establecerlo,
explícitamente, la doctrina, las sentencias de las Cortes Constitucional y
Nacional y el propio Mandato, el mismo que al fijar su competencia en los
acuerdos laborales, exclusivamente limita a una el número de indemnizaciones a
percibir, en un límite de 300 salarios básicos unificados del trabajador
general, en tanto no puede haber una multiplicidad de resarcimientos de daños
que tienen el mismo origen.
3.- ¿El Mandato Constituyen 4, dispone
la acumulación global de valores provenientes de todo tipo de indemnizaciones
existentes al momento del despido intempestivo?
El
?análisis? anterior determina con claridad los ámbitos y competencias del
Mandato 4, y la improcedencia de considerar cualquier pretensión de acumulación
de las indemnizaciones bonificaciones y contribuciones provenientes de los
acuerdos laborales.
Lo
pertinente es considerar si ¿los valores provenientes de las indemnizaciones
otorgados por la Ley son acumulables?
La
Resolución de Triple Reiteración de la Corte Suprema de Justicia, de 30
de junio de 2009; Registro Oficial 650 de 6 de agosto de 2009, textualmente dice:
?SEGUNDO: Que resumida la impugnación en casación a
determinar si las normas contractuales consideran procedente la acumulación de
indemnizaciones legales y contractuales originadas en un mismo hecho, es decir,
en la ruptura unilateral de las relaciones de trabajo, en aplicación del inciso
octavo del Art. 188 del Código del Trabajo que prescribe: «Las
indemnizaciones por despido, previstas en este artículo, podrán ser mejoradas
por mutuo acuerdo entre las partes…» y de las cláusulas señaladas de los
contratos colectivos, se ha dilucidado que la acumulación de indemnizaciones
por despido intempestivo procede siempre que la ley así lo disponga expresamente
o cuando en el contrato individual o colectivo así se haya convenido por las
partes integrantes de la relación laboral, es
decir, que no es pertinente que a la sanción contemplada en la contratación
colectiva se deba añadir la sanción contemplada por la ley. Así mismo, no implica que
necesariamente debe existir una norma que determine expresamente la
improcedencia de la acumulación de las dos
De la cita anterior, se demuestra que es obligatoria
para el patrono y las autoridades administrativas y judiciales del trabajo, la
acumulación de indemnizaciones otorgadas por la Ley e instrumentos
internacionales en la elaboración de los finiquitos por parte del patrono, en
tanto constituyen derechos de orígenes independientes, sobre un mismo hecho,
Indemnizaciones o compensaciones que contiene para cada caso las restricciones
o limites emanadas de la lógica y la cuantía del daño o perjuicio considerado
en las propias leyes, como acatamiento de dispuesto en Art. 30
de la Convención Interamericana de Derechos Humanos[4], Instrumento internacional que en Art. 29
también dispone:
?Artículo 29.- Normas de interpretación: Ninguna disposición
de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a) permitir
a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio
de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor
medida que la prevista en ella;
b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad
que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los
Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos
Estados;
Concluyendo,
la ilegal e impertinente pretensión de interpretación del Ministerio Laboral,
que, encasillando a las indemnizaciones de las leyes en forma independiente o
acumulada en el Mandato 4, fija límites adicionales a las resarcimientos en provenientes
de las leyes en forma independiente o
acumulativa, que constituye un despropósito jurídico y viola los instrumentos
internacionales que garantizan el
principio de igualdad[5] en favor de los titulares de
derechos que se encuentren en situación de desigualdad conforme los Artículos 1
y 2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del Art. 24 de la
Convención Interamericana de Derechos humanos, considerados en la Constitución
de la República en los numerales 2 y 3 del Art. 11[6];
y, en particular en este caso referentes a los Convenios sobre el Trabajo:[7], ?Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer?[8], Convención Internacional
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo
(2007)[9], y otras, que prescriben
sobre el principio de igualdad ante la ley, invocado por el mandato en mención.
Hecho fundamental de esta argumentación constituye
la expedición de la posterior indemnización al mandato, correspondiente al
despido intempestivo de las personas con discapacidad, dispuesto mediante Art.
51 de la Ley Orgánica de Discapacidades, emitida el 26 de Junio del 2012 y publicada
en el Registro Oficial Suplemento No.796 de 25 de septiembre del 2012, que
considera una indemnización adicional a la del Código como resarcimiento del
daño, en aplicación del derecho de igualdad para este grupo vulnerable. La
interpretación contraria consistiría en hacer de la Ley permisiva de
inequidades y errores, en tanto el Mandato 4 como ley orgánica es anterior a
esta disposición.
De pretenderse alguna acumulación con la
indemnización y bonificación del Art. 188, se conculcarían derechos sobre las
indemnizaciones de los Art. 154; 179; 187; 193; 233;
y; 452., que aplicando el principio de igualdad de las personas ante la ley en
aplicación de las acciones afirmativas de los acuerdos internacionales, generó
resarcimientos por los daños causados por el despido intempestivo a
trabajadores, con falencias temporales o permanentes, considerados la parte
débil y vulnerable en la relación laboral.
De aplicarse el Mandato 4 como lo interpreta el
Ministerio del Trabajo, este además sería discriminatorio para los funcionarios
públicos pertenecientes a grupos vulnerables cuyos derechos también están
garantizados por la Constitución.
Aplicando el principio de jerarquía, en el supuesto
no consentido de que el Mandato Constituyente 4 (Ley Orgánica), acorde su
ámbito material limitase las indemnizaciones de otras leyes, por la jerarquía
de la Convención Interamericana de Derechos Humanos,
esta no tendría efecto alguno considerando el rango superior de los Convenios
de origen de las leyes que incluyeron estos derechos y por existir disposición
expresa de no limitación de derechos en tanto la constitución dispone: ?En el caso de los
tratados y otros instrumentos internacionales de derechos humanos se aplicarán
los principios pro ser humano, de no restricción de derechos, de aplicabilidad
directa y de cláusula abierta establecidos en la Constitución?; ?La
Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la
Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder
público.?; ?Las normas y los actos del
poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones
constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica?.
Sobre los errores
jurídicos o de interpretación es necesario que el lector envié sus comentarios
o ponencias motivadas al email señalado.
Dr. Carlos Galarza
Tobar
[1]
Código Civil; Artículo 18; Regla 3.-
[2] La aplicación de los principios
hermenéuticos del sistema jurídico supone la obligación de
interpretar las normas jurídicas de acuerdo con el sistema de derechos humanos: a) Toda interpretación debe
respetar el contenido esencial de los derechos fundamentales; b) Interpretación sistemática; c) Prohibición de interpretación restrictiva respecto de derechos fundamentales; y, d) El «in dubio pro libertate».
[3] Corte Constitucional;
Sentencia 004-09-SAN-CC[3];
Registro Oficial Suplemento N° 43, de 8 de oct. de 2009.
[4] Convención americana de derechos
humanos:
?Artículo 30.
Alcance de las Restricciones: Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta
Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la
misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por
razones de interés general y con el propósito para el cual han sido
establecidas.?
[5] El principio de igualdad para
Carlos Bernal Pulido «… impone al Estado el deber de tratar a los
individuos de tal modo que las cargas y las ventajas sociales se distribuyan
equitativamente entre ellos», concretándose en cuatro mandatos, esto es 1.
Un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en
circunstancias idénticas, 2. Un mandato de trato diferenciado a destinatarios
cuyas circunstancias no sean comunes, 3. Un mandato de trato paritario a
destinatarios cuyas situaciones presentes similitudes y diferencias, pero que
sean mayores las primeras, 4. Un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presentes similitudes y diferencias, pero que sean mayores
las segundas. El derecho de los derechos, Universidad Externado de Colombia,
Bogotá 2006, pág.257.
[6] ?2. Todas las personas son
iguales y gozaran de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podrá
ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo,
identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión,
ideología, filiación política, pasado judicial, condición socio-económica,
condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad,
diferencia física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva,
temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el
reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley sancionará toda forma
de discriminación. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que
promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se
encuentren en situación de desigualdad.
3. Los derechos y garantías establecidos en la
Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de
directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público,
administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte. Para el
ejercicio de los derechos y las garantías constitucionales no se exigirán
condiciones o requisitos que no estén establecidos en la Constitución o la ley.
Los derechos serán plenamente justiciables. No podrá alegarse falta de norma
jurídica para justificar su violación o desconocimiento, para desechar la
acción por esos hechos ni para negar su reconocimiento.
[7] Se cita únicamente los convenios
sobre no discriminación:
Convenio C087 – Convenio sobre la libertad sindical
y la protección del derecho de sindicación, 1948.
Convenio OIT 111, Convenio sobre la discriminación (empleo y
ocupación), 1958; Convenio relativo a la discriminación en materia de empleo y
ocupación. Convenio
sobre la protección de la maternidad, 2000
[8] CONVENCION SOBRE LA ELIMINACION
DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER (ONU, 1979)
[9] Además debe considerarse:
Declaración de Quito sobre Protección y Promoción de
los Derechos de las Personas con Discapacidad. (2003); y Convención
Interamericana para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra
las personas con discapacidad (1999),