NUEVA
LEY DE MOVILIDAD HUMANA
Autor: Dr. José EnrÃquez.
La Ley Orgánica de Movilidad Humana publicada en el
Suplemento del Registro Oficial N° 938 del 6 de febrero de 2017 derogó entre
otras leyes, la de Naturalización y su Reglamento, vigentes desde el año 1976,
(RO N° 66 del 14 abril de 1976), creadas durante un régimen de facto y para una
realidad distinta a la actual, textos que con varias reformas permanecieron
vigentes por más de cuatro décadas encargados de desarrollar los principios
constitucionales.
Estimo que la demora en la creación de una Ley que
responda a las circunstancias actuales se debió a la dificultad de crear y
armonizar normas que hagan realidad el principio de la de ciudadanÃa universal,
la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y el progresivo fin de
la condición de extranjero, contenido en el numeral 6 del artÃculo 416 de la
Constitución; ?cómo normar sobre algo que se pretende desaparezca.?
En la nueva Ley, como parte del TÃtulo I ?Personas
en movilidad humana?, capÃtulo III ?Personas extranjeras en el Ecuador, la
sección VI versa sobre la naturalización, contiene 13 artÃculos del 70 al 82
inclusive, en los que se desarrollan los cinco casos de naturalización
establecidos en el artÃculo 8 de la Constitución.
Son ecuatorianas y ecuatorianos por naturalización
las siguientes personas:
1. Las que obtengan la carta de naturalización.
2. Las extranjeras menores de edad adoptadas por una
ecuatoriana o ecuatoriano, que conservarán la nacionalidad ecuatoriana mientras
no expresen voluntad contraria.
3. Las nacidas en el exterior de madre o padre
ecuatorianos por naturalización, mientras aquéllas sean menores de edad;
conservarán la nacionalidad ecuatoriana si no expresan voluntad contraria.
4. Las que contraigan matrimonio o mantengan unión de
hecho con una ecuatoriana o un ecuatoriano, de acuerdo con la ley.
5. Las que obtengan la nacionalidad ecuatoriana por
haber prestado servicios relevantes al paÃs con su talento o esfuerzo
individual.
El
Art. 70 de la Ley nos trae la definición de naturalización, ?es
el procedimiento administrativo mediante el cual una persona extranjera
adquiere la nacionalidad ecuatoriana en los casos previstos en la Constitución
de la República del Ecuador?; es una expresa remisión a la norma constitucional y se
omite señalar que el procedimiento es jurÃdico-administrativo. Es un proceso por cuanto se debe cumplir con varios requisitos y la
petición tiene que efectuarse mediante un procedimiento establecido; es
jurÃdico porque involucra asuntos de carácter legal y administrativo porque se
lo tramita ante autoridades de esa Ãndole, en el Ecuador se lo presenta ante el
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana.
Carta de Naturalización
El
Art. 71 trae la definición de carta de naturalización, señalando que es el acto
administrativo que otorga la nacionalidad conforme determina la Constitución,
Se podrÃa manifestar que la ?carta? no es acto sino documento y que la
Constitución no determina el procedimiento para su otorgamiento. Continúa la
disposición indicando que podrán solicitar la carta de naturalización las
personas extranjeras que hayan residido en el Ecuador al menos tres años y para
el caso de apátridas se reduce a dos años la permanencia a partir de su
reconocimiento.
El Art. 72 señala los requisitos para obtener la carta de
naturalización. De los cinco numerales que contiene el artÃculo 8 de la
Constitución, únicamente el primero constituye una naturalización ?directa y
ordinaria?, ya que el extranjero debe realizar el trámite ordinario para
alcanzar la ?carta de naturalización?. En los demás numerales, se trata de una
naturalización ?indirecta y especial? por cuanto de alguna manera depende de
otros eventos, su trámite no es el ordinario y su otorgamiento se da mediante
resolución, declaratoria o decreto.
.De manera general me referiré a los requisitos esenciales que el
extranjero/a debe cumplir para solicitar la carta de naturalización: capacidad
legal, capacidad económica y tiempo de residencia. AsÃ: sobre capacidad legal
lo tratan los numerales 2 y 3, con la inclusión de la obligación que al
tratarse de menores de edad se escuchará su opinión; sobre la capacidad
económica lo trata el numeral 8; y sobre la residencia se encuentra en el numeral
1, que por tener observaciones lo transcribo previo su análisis:
1. Haber residido de forma regular y continua al menos
tres años en el Ecuador, o haber sido reconocido como apátrida por el Estado
ecuatoriano y residir en el paÃs al menos dos años a partir de tal
reconocimiento.
La primera observación es si
se trata de domicilio o residencia, la anterior Ley
de Naturalización (Art. 2) disponÃa: ?Podrán naturalizarse en el Ecuador los
extranjeros que hubieren ingresado al territorio nacional y fijaren domicilio
en él, con estricto cumplimiento de las leyes de la República.? La Ley de
ExtranjerÃa (Art. 17) determinaba que
únicamente los extranjeros inmigrantes adquieren el domicilio polÃtico en el
Ecuador.
El Código Civil se encarga de determinar en qué
consiste el domicilio polÃtico, la diferencia entre domicilio y residencia y
establece los beneficios en favor de los extranjeros domiciliados en el Ecuador
(Arts. 45, 46, 104, 627, 1050 numeral 9, 1066 numeral 1)
Esto
se confirmaba al disponer que el tiempo de residencia se contaba a partir de la
expedición de la cédula de identidad, documento que solo podÃan obtener los
extranjeros inmigrantes (autorizados a permanecer indefinidamente en el
Ecuador); la excepción en el cumplimiento de este requisito era para las
personas refugiadas, que podÃan solicitar carta de naturalización justificando
su permanencia en el paÃs al menos por tres años.[1]
Definición de Residencia
La
Ley Orgánica de Movilidad Humana, trae una nueva tipologÃa de calidades
migratorias y determina que residente es toda persona extranjera que ha
adquirido una categorÃa migratoria para su residencia temporal o permanente en
el Ecuador (Art. 59), señalando antes que: ?Una
vez concedida la condición migratoria de residente se otorgará cédula de
identidad?, sin especificar si se trata de residencia temporal o permanente
(Art. 44). Luego manifiesta que residencia permanente es la estadÃa en el
territorio nacional de manera indefinida (Art. 63). Se debió especificar por lo
tanto, que el requisito a cumplir es acreditar residencia permanente.
La segunda observación es lo que se debe
entender por residencia regular y continua, sobre la continuidad se indica que
al tratarse de residentes permanentes, no podrán ausentarse del paÃs más de
ciento ochenta dÃas durante los dos primeros años de obtenida la condición
migratoria, luego de lo cual la ausencia podrá ser hasta de cinco años (Art.
65). En cuanto a la regularidad, creo que está ligada a la continuidad y a la
buena conducta que debe demostrar quien pretende solicitar carta de
naturalización, ya que este requisito no consta en los enumerados, como si lo
hacÃa la anterior Ley de Naturalización.
La
tercera observación serÃa la excepción que la Ley establece en favor de quienes
han
sido reconocidos como apátridas por el Estado ecuatoriano, reduciendo su tiempo
de residencia a dos años a partir de tal reconocimiento y estableciendo un
mecanismo excepcional de naturalización por razones humanitarias (Art. 115).
Los
restantes requisitos, podrÃa señalar que son de trámite o de forma y tan solo
indicaré que ya no se requiere hablar y escribir el idioma Castellano,
requisito elemental, ya que si un extranjero pretende convertirse en natural de
nuestro medio, lo indispensable es poder comunicarse tanto en forma verbal como
escrita; tampoco consta el requisito de tener conocimientos básicos de Historia
y GeografÃa del Ecuador y de la Constitución de la República, al parecer es
suficiente con poder identificar los sÃmbolos patrios. Finaliza la norma
indicando que la autoridad de movilidad humana seguirá el trámite previsto en
esta Ley para otorgar la carta de naturalización, cosa curiosa porque no se
encuentra descrito ningún trámite, únicamente se dispone ante quien se
presentará la solicitud y los casos de improcedencia.
El
Art. 73 se refiere a la naturalización de extranjeros casados o en unión de
hecho con ecuatorianos. El procedimiento especial de naturalización
privilegiada en favor de la extranjera que contrae matrimonio con ecuatoriano
tiene su fundamento legal en lo señalado en el artÃculo 3 numeral 1 de la
Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada, celebrada en Nueva York en
1957 y de la cual el Ecuador es parte.[2]
El afán de frenar los matrimonios y las uniones de hecho celebrados con el
propósito de alcanzar la nacionalidad ecuatoriana, dio como resultado que se
establezca como requisito adicional la permanencia en el Ecuador, similar al
procedimiento ordinario, desconociendo el derecho que consagra el precepto
constitucional y la jerarquÃa de la norma. Actualmente no se establece
expresamente que deban permanecer en el Ecuador, pero se debe demostrar que han
transcurrido al menos dos años desde la fecha en que se ha celebrado el
matrimonio o inscrito la unión de hecho. Como un reconocimiento de lo especial
y la importancia de esta norma, adicionalmente determina que el proceso no
podrá exceder de noventa dÃas desde que se presente la solicitud.
El
Art. 74 versa sobre la naturalización en favor de los menores extranjeros adoptados
por ecuatorianos, quienes podrán ser registrados como ecuatorianos por
naturalización. La norma constitucional no exige que el padre y la madre sean
ecuatorianos, basta que él o la adoptante tengan esta condición, además tampoco
se requiere acreditar ser nacional de origen, es extensivo la facultad a los
ecuatorianos por naturalización. Al adoptado le queda latente la posibilidad de
renunciar a la nacionalidad ecuatoriana al llegar a su mayorÃa de edad. Por lo
tanto, a falta de renuncia continuará siendo ecuatoriano mientras no manifieste
su voluntad expresa de querer dejar de serlo. No se determina un plazo para
ello, debemos entender que podrá hacerlo a partir de los dieciocho años hasta
su muerte. Cabe anotar que se produce una discriminación para los hijos
adoptados, ya que no se les reconoce como ecuatorianos de origen a pesar que
sus padres tengan esa condición, a diferencia de los hijos biológicos que
pueden acceder a la nacionalidad de origen cuando sus ascendientes, hasta el
tercer grado de consanguinidad nacieron en el Ecuador. No deberÃa existir esta
diferencia ya que de esta manera no se reconoce la aplicación del ?ius
sánguini? por ser hijo adoptado.
El
Art. 75 dispone que los menores nacidos en el exterior de padre o madre
ecuatoriano por naturalización pueden ser registrados ya sea en las misiones
diplomáticas u oficinas consulares en el extranjero o en la Dirección de
Registro Civil en el Ecuador. PodrÃa manifestar que la indicada Ley reduce el
trámite a un simple registro, situación diferente a la contemplada en leyes
anteriores que exigÃan su reconocimiento, proceso que estaba a cargo del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
La
Ley no dispone para el caso del extranjero/a que solicita acceder a la
nacionalidad ecuatoriana y tiene hijos menores de edad, si los padres se
convierten en ecuatorianos, es justificado que el Estado facilite el
reconocimiento de la nacionalidad para los miembros menores de edad que
conforman la familia. La nacionalidad ecuatoriana se hace extensiva para ellos
mientras sean menores de edad. Argumento válido es aquel que esto favorece a la
unificación familiar. Además, jurÃdicamente los padres como sus representantes
legales pueden realizar la petición y ejercer el derecho. La ley anterior
disponÃa que los hijos menores de edad pudieran estar comprendidos en la
solicitud de los padres y obtener que se les reconozca la nacionalidad
ecuatoriana (Ley de Naturalización Art. 10).
La
Constitución mantiene la lÃnea de reconocimiento de la nacionalidad para los
hijos incluso cuando solo uno de los padres es ecuatoriano, estimo favorece a
las familias en que uno de ellos ya no está presente, sea por muerte, divorcio,
abandono, etc. De manera que si en este caso, únicamente uno de los padres se
convierte en ecuatoriano por naturalización y tiene a su cargo hijos menores de
edad, puede solicitar la nacionalidad ecuatoriana en favor de estos.
La discriminación que se presenta con respecto
a los hijos de los ecuatorianos de nacimiento bajo la premisa que la
nacionalidad por naturalización no se transmite ya que no aplica el ius
sanguini, determina que la única forma que el hijo de ecuatorianos por
naturalización sea ecuatoriano de nacimiento es si nace en el territorio del
Estado, por lo que la nacionalidad de los padres pasa a ser irrelevante,
cuestión que no resulta muy justa al revisar que se puede solicitar el
reconocimiento de la nacionalidad de origen de una persona nacida en el
extranjero, cuyos padres y abuelos no fueron ecuatorianos, sino uno de sus
bisabuelos.
La
norma concluye señalando que conservarán la nacionalidad si no expresan
voluntad contraria, que lo podrán hacer a partir de los dieciocho años en que
adquieren capacidad legal, conservando esta facultad indefinidamente. Se puede
además sostener que es redundante y no era necesario especificarlo en estos
numerales, ya que al final del artÃculo 8 de la Constitución determina de forma
expresa que la nacionalidad adquirida por naturalización se perderá por
renuncia expresa. Aplicable por lo tanto para todos los ecuatorianos por
naturalización, entre los cuales se encuentran los numerales analizados.
[1] CONSEJO CONSULTIVO DE POLITICA MIGRATORIA, Resolución No. 005 de
fecha 24 de julio de 1996 (Resolución que debió hacer referencia al Art. 34 del
Convenio de Ginebra de 1951 sobre la Situación de los Refugiados, ratificada
por el Ecuador, R. O. N° 128 ? 5?II-1957)
[2] NACIONALIDAD DE LA MUJER CASADA. Publicado en R O N° 1136 de
junio 3 de 1960.
ArtÃculo
3. numeral 1.- Los Estados contratantes convienen en que una mujer extranjera
casada con uno de sus nacionales podrá adquirir, si lo solicita, la
nacionalidad del marido, mediante un procedimiento especial de naturalización
privilegiada, con sujeción a las limitaciones que pueden imponerse por razones
de seguridad y de interés público.