Por: Dr. Rafael Oyarte MartÃnez
Asesor del Tribunal Constitucional
Profesor de la PUCE y de la USFQ
L A CONSTITUCIÓN ECUATORIANA PREVÉ la facultad del Presiente de la República de objetar o vetar proyectos de ley aprobados por el Congreso Nacional. Si la objeción se plantea por parte del Jefe del Estado al estimar que el proyecto de ley aprobado por el Congreso Nacional contraviene alguna disposición del Código PolÃtico, la objeción será por inconstitucionalidad (Art. 154) y su trámite es distinto de las objeciones por razones generales (Art. 153).
La diferenciación de procedimientos
La diferencia de tramitación de las objeciones por inconstitucionalidad es una de las incorporaciones de la reforma constitucional de 1996, pues, desde el texto original de la Constitución de 1978Â79 hasta la segunda codificación de 1993, no se hacia distinción entre la materia de la objeción, dándoseles, por tanto, el mismo tratamiento (Art. 69).
Pero, la diferenciación de procedimientos entre objeciones generales y las motivadas en cuestiones de constitucionalidad no es una novedad del constituyente derivado en 1996, pues constituciones pretéritas si previeron esa circunstancia: ya en la Carta de 1869 se preveÃa que si el Ejecutivo sostenÃa que el proyecto era inconstitucional, luego de la insistencia de las Cámaras, ésta pasaba a la Corte Suprema de Justicia, que se limitaba a declarar si era o no contrario a la constitución, y, en casa de no serlo, ordenaba la promulgación de la ley (Art. 43).
En estos casos, la objeción por cuestiones de constitucionalidad operaba únicamente de manera residual, por decirlo de algún modo, pues el Titular del Ejecutivo debÃa haber vetado el proyecto de ley de manera previa y sólo en caso de insistencia parlamentaria podÃa, posteriormente, realizar observaciones por inconstitucionalidad.
La inconstitucionalidad por cuestiones de fondo y forma
Un tema que no ha ido objeto de debate es el hecho de si la objeción de inconstitucionalidad se puede plantear por cuestiones de fondo y forma. El asunto no se ha presentado, pues las únicas objeciones que se han planteado son de carácter netamente material, tanto respecto del Proyecto de Ley de Educación Superior cuanto sobre el Proyecto de Ley de Seguridad Social. Una posición al respecto es determinar que, como en el texto constitucional no se realiza distinción alguna, el Presidente de la República podrÃa objetar el proyecto por vicios de procedimiento. Otra posibilidad, que la considero también válida, es que las objeciones se refieren, siempre, al contenido del proyecto, tanto que si el Tribunal Constitucional estima inconstitucional el proyecto, la Legislatura debe enmendar dicho proyecto para remitirlo, nuevamente, a la sanción presidencia. Si la inconstitucionalidad es formal, entonces, no procederÃa una enmienda al proyecto sino reiniciar su tramitación. Ahora bien, esta posición trae su dificultad jurÃdica, la que consiste en que a futuro, eventualmente, se podrÃa iniciar una acción de inconstitucionalidad formal de la ley, esto es, ejercer sobre ella control a posteriori, lo que implicarÃa que la ley, que contiene vicios de inconstitucionalidad formal, entró en vigencia y tuvo efectos jurÃdicos que no se afectarán por una declaratoria de inconstitucionalidad, de conformidad con el artÃculo 278 del Código PolÃtico. Se debe tener presente que una de las ventajas del control preventivo de constitucionalidad es precisamente, evitar que la ley proyectada tenga efectos jurÃdicos, virtud que se pierde al considerar que la objeción presidencia solo pueda ser material.
Finalmente, se debe hacer presente que, al tratarse de una objeción de inconstitucionalidad no sólo se hace necesario que el primer mandatario proponga textos alternativos, como ocurre con la objeción general parcial (Art. 153), sino que se tornarÃa improcedente, como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en los casos relativos a las objeciones formuladas respecto de los proyectos de Ley de Educación Superior y Ley de Seguridad Social.
Dictamen del Tribunal Constitucional
Frente a una objeción basada en la inconstitucionalidad total de proyecto de ley, el Tribunal Constitucional, en su dictamen, puede: confirmar la irregularidad total del proyecto, determinar su inconstitucionalidad parcial, o bien desestimar la objeción. En cambio, si el Presidente de la República señala que el proyecto es parcialmente inconstitucional el Tribunal se limitará a dictaminar sobre dichas objeciones, tal como lo ordena el artÃculo 276, número 4, de la Constitución, no pudiendo analizar otras partes del texto proyectado y que no han sido vetadas por razones de inconstitucionalidad, razón por la cual, ante la objeción parcial, el Tribunal Constitucional no podrá dictaminar una eventual inconstitucionalidad total.
En definitiva, en caso de veto parcial por inconstitucionalidad, el Tribunal podrá confirmar todas o algunas de las objeciones, o bien desestimarlas todas. Las consecuencias jurÃdicas del dictamen del Tribunal Constitucional variarán si se determina que la inconstitucionalidad es total o parcial, ora si determina que a irregularidad no se presenta.
En caso de que el Tribunal Constitucional prevenga una inconstitucionalidad total del proyecto, éste se archivará. Se entiende que el archivo es definitivo, pues frente a esta prevención el Congreso Nacional no podrá modificarlo, es decir, el trámite de formación de la Ley concluirá sin que prospere el proyecto. Ahora bien, el fallo del Tribunal que confirma la objeción total deberá ser tenido presente en el evento que quienes tengan iniciativa legislativa deseen renovar el proyecto, eliminado de sus lÃneas matrices las cuestiones que motivaron la prevención de inconstitucionalidad. Si el órgano de justicia constitucional determina que la inconstitucional es parcial, el proyecto se devuelve a la Legislatura.
El Congreso Nacional realizará las enmiendas necesarias, respecto de lo que no se ha determinado plazo dentro del texto constitucional. Ello se debe a que si es la Legislatura la que aprobó un proyecto de Ley y el Presidente de la República quien lo ha objetado, será el Congreso Nacional el órgano del poder público interesado en que dicho proyecto prospere, para lo cual realizará las rectificaciones necesarias. Realizadas las modificaciones del caso, el proyecto volverá al Presidente de la República, quien podrá sancionarlo u objetarlo, sea por razones de conveniencia o incluso podrá plantear nuevamente una objeción por inconstitucionalidad, sea porque estime que el Congreso Nacional no ha constitucionalizado el proyecto o porque caiga en nuevas irregularidades. Si el Tribunal Constitucional estima que el proyecto no adolece de inconstitucionalidad que deba ser prevenida en razón de las objeciones presidenciales, que son las que, insisto, determinan la competencia del Tribunal, el proyecto se devuelve al Congreso Nacional apara su publicación. Sobra señalar que la devolución del proyecto no se le hace al Presidente de la República pues, si éste le ha vetado por razones de inconstitucionalidad y el Tribunal Constitucional ha desestimado la objeción, podrÃa ocurrir el evento que el jefe del Estad no promulgue el texto normativo.
Sobre este último punto de Derecho, se debe tener presente que, el Congreso Nacional sólo ordenará la promulgación si el Tribunal Constitucional ha desestimado la objeción por inconstitucionalidad y no se encuentre en trámite al interior de la Legislatura objeciones generales de carácter general. Lo mismo sucede en el evento que el Congreso Nacional no considere y examine la objeción parcial general dentro del plazo de treinta dÃas, pues, en ese caso, de existir pendientes de dictamen por parte del Tribunal Constitucional objeciones por inconstitucionalidad, el Presidente de la República no podrá disponer la publicación de la ley, pues el trámite de formación no concluirá sino hasta que exista el dictamen señalado.