Participación Ciudadana en el Sector Ambiental

Autor:
Dr. Oscar Valenzuela Morales

En
materia ambiental, el principio constitucional de participación ciudadana en
sus diversas expresiones debería ser el eje para viabilizar toda decisión o
autorización estatal que pudiera afectar al ambiente, pero la realidad es muy distinta.

La
participación ciudadana tiene las formas de expresión más diversa, entre ellas la
consulta popular, talleres, procesos para la validación de estudios de impacto
ambiental, reuniones, denuncias por contaminación ambiental, propuestas,
marchas y otras similares que se dan en una interrelación entre los sectores público
y privado.

En
esa interacción entre la población y la Función Ejecutiva, que debería incidir
en la decisión o autorización de una obra pública que afectará al ambiente, o
la intervención de la Función Legislativa, que tiene que aprobar un cuerpo
legal relacionado con la naturaleza, el sector oficial asume una interpretación
peculiar, una actitud impositiva y se coloca a la defensiva frente a esos
procesos de participación ciudadana.

Incluso
la función ejecutiva ha cambiado los conceptos de la participación ciudadana,
como, por ejemplo, ahora oficialmente se llama ?socialización? en vez de ?consulta?
a aquella que se debe preguntar a una
determinada población que será afectada ambientalmente por un proyecto sobre el
contenido de los respectivos Estudio de Impacto Ambiental y su Plan de Manejo.

Es
decir, tal como define al término ?socializar? la segunda acepción del Diccionario
de la Lengua Española de la Real Academia, los representantes del Estado buscan:
?Promover las condiciones sociales que, independientemente de las relaciones
con el Estado, favorezcan en los seres humanos el desarrollo integral de su
persona.?

Orígenes de la Participación
Ciudadana

El comienzo de la construcción del principio de
participación ciudadana está en las Conferencias de las
Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, la primera de las cuales fue la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano que se realizó en
Estocolmo entre el 5 y 16 de junio de 1972 con la presencia de delegados de más
de cien países, de 19 organismos intergubernamentales y de más de 400
organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales.

Por
primera vez en la historia mundial, en esa Conferencia un grupo humano tan
grande discutió los problemas ambientales y la responsabilidad del hombre en los
efectos actos y omisiones negativos que están destruyendo a la naturaleza.

Sin
embargo, el paso trascendental para que el referido principio quedara consagrado
como de obligatorio cumplimiento por parte de los Estados fue dado en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo, la conocida
?Cumbre de la Tierra?, realizada en Río de Janeiro, Brasil, entre el 3 y el 14 de junio de 1992, a la que asistieron delegados
de la casi totalidad de los países miembros del organismo internacional
señalado.

En la Declaración de Río sobre Ambiente y Desarrollo, en el
Principio 10, se estableció que ?El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es
con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que
corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a
la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades
públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que
encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en
los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y
fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la
información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los
procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de
daños y los recursos pertinentes?.

De igual manera, en la consecución del mismo objetivo
de la participación ciudadana había andado anteriormente (1989) el Convenio 169
de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales
en Países Independientes, instrumento internacional publicado en el Ecuador en
el Registro Oficial 206 del 7 de junio de 1999.

En
el artículo 6 de ese Tratado se estableció:

?Artículo 6

1. Al
aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a)
consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente;

b)
establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de
políticas y programas que les conciernan;

c)
establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e
iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los
recursos necesarios para este fin.

2. Las
consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de
buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de
llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas
propuestas?.

Es interesante
destacar que el principio de participación ciudadana, tanto desde el punto de
vista de los derechos colectivos (nacionalidades indígenas) o de los derechos
difusos (toda la sociedad), permite la incorporación de todos sus integrantes,
sin exclusión de ninguno, por lo cual su acceso de ninguna manera podría
impedirse a ninguna persona, ni siquiera realizando listas o inscripciones para
su incorporación, como algunas entidades lo realizan.

Por todo ese
movimiento mundial que empezó a observar las consecuencias catastróficas que
estaban y están ocurriendo en el ambiente, cuya responsabilidad es atribuible
al hombre y su modelo de desarrollo, a partir de los años 80 y 90 las
constituciones y las leyes de los diferentes países fueron incorporando en su
normativa el derecho que tienen las poblaciones a vivir en un ambiente sano y
libre de contaminación y el derecho a la participación ciudadana.

En este
sentido, más allá que la población tenga un mero acceso a la información
ambiental relacionada con el proyecto o la obra cuya autorización o decisión
adoptará el Estado, o de las leyes que pudieran afectar la calidad de vida de
las personas por un deterioro ambiental, lo que busca el principio de
participación ciudadana es que la gente debe ser consultada sobre el tópico
específico, disponiendo previamente de todos los elementos necesarios para que
puedan adoptar un criterio sobre el tema, porque es la población y su medio la
que será directamente afectada por cualquier decisión o autorización de una
autoridad estatal.

En el caso
ecuatoriano, ese movimiento de cambios en las constituciones y legislaciones
ambientales comenzó a observarse a partir de la reforma constitucional de 1983
(Registro Oficial N° 569 de 1 de septiembre de 1983) de la Constitución
Política de 1978, modificación que estableció el derecho de vivir en un
ambiente sano y libre de contaminación.

Las
constituciones siguientes del país, esto es la de 1998 y la del 2008, no solo
que repitieron el derecho constitucional de la población a vivir en un ambiente
sano y libre de contaminación, sino que también incorporaron el principio de la
participación ciudadana, tanto como un derecho colectivo (para las
nacionalidades y pueblos indígenas) como un derecho difuso (que tiene cualquier
persona, con tal que sea del género humano,
para participar en temas ambientales). Hasta incluso la última Carta
Fundamental le otorgó derechos a la naturaleza.

Incorporación de la ?Consulta Previa? en la Constitución ecuatoriana

Así, en las
constituciones ecuatorianas de 1998 y 2008 se incorporó el derecho a la
consulta (consulta previa) que tienen los miembros de las nacionalidades y
pueblos indígenas, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT.

En efecto, en
la Constitución de 1998, Art. 84, numeral 5, la consulta previa se garantizó de
la siguiente manera:

?Art. 84.- El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas,
de conformidad con esta Constitución y la ley, y el respeto al orden público y
a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:

5.
Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de
recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos
ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos
reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios
socio-ambientales que les causen.?

En
la Constitución de 2008, el derecho colectivo de la participación ciudadana
para las nacionalidades y pueblos indígenas quedó consagrado en el Art. 57,
numerales 7 y 17, de la siguiente forma:

?Art. 57.- Se
reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades
indígenas, de conformidad con la Constitución y con los pactos, convenios,
declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos humanos, los
siguientes derechos colectivos:

7.- La
consulta previa, libre e informada, dentro de un plazo razonable, sobre planes
y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no
renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o
culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten y
recibir indemnizaciones por los perjuicios sociales, culturales y ambientales
que les causen. La consulta que deban realizar las autoridades competentes será
obligatoria y oportuna. Si no se obtuviese el consentimiento de la comunidad
consultada, se procederá conforme a la Constitución y la ley.

17. Ser
consultados antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar
cualquiera de sus derechos colectivos?.

En cuanto a los derechos difusos, en la Constitución de 2008 se garantizó
la participación ciudadana en los Arts. 104 y 398, con la siguiente redacción:

?Art. 104.-
EI organismo electoral correspondiente convocará a consulta popular por
disposición de la Presidenta o Presidente de la República, de la máxima
autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados o de la iniciativa
ciudadana. La Presidenta o Presidente de la República dispondrá al Consejo
Nacional Electoral que convoque a consulta popular sobre los asuntos que estime
convenientes. Los gobiernos autónomos descentralizados, con la decisión de las
tres cuartas partes de sus integrantes, podrán solicitar la convocatoria a
consulta popular sobre temas de interés para su jurisdicción. La ciudadanía
podrá solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto.
Cuando la consulta sea de carácter nacional, el petitorio contará con el
respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de personas inscritas en
el registro electoral; cuando sea de carácter local el respaldo será de un
número no inferior al diez por ciento del correspondiente registro electoral.
Cuando la consulta sea solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el
exterior, para asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano,
requerirá el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de las
personas inscritas en el registro electoral de la circunscripción especial. Las
consultas populares que soliciten los gobiernos autónomos descentralizados o la
ciudadanía no podrán referirse a asuntos relativos a tributos o a la
organización político administrativa del país, salvo lo dispuesto en la Constitución. En todos los casos, se requerirá
dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las
preguntas propuestas?.

?Art. 398.-
Toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente deberá ser
consultada a la comunidad, a la cual se informará amplia y oportunamente. El
sujeto consultante será el Estado. La ley regulará la consulta previa, la
participación ciudadana, los plazos, el sujeto consultado y los criterios de
valoración y de objeción sobre la actividad sometida a consulta. El Estado
valorará la opinión de la comunidad según los criterios establecidos en la ley
y los instrumentos internacionales de derechos humanos. Si del referido proceso
de consulta resulta una oposición mayoritaria de la comunidad respectiva, la
decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptada por resolución debidamente
motivada de la instancia administrativa superior correspondiente de acuerdo con
la ley?
.

Participación
ciudadana en la legislación ambiental

En a la Ley de Gestión Ambiental (Registro Oficial Suplemento Nº 418 del 10 de septiembre de 2004, en los
Arts. 28 y 29 se establece la participación ciudadana, en los siguientes
términos:

?Art. 28.- Toda persona natural
o jurídica tiene derecho a participar en la gestión ambiental, a través de los
mecanismos que para el efecto establezca el Reglamento, entre los cuales se
incluirán consultas, audiencias públicas, iniciativas, propuestas o cualquier
forma de asociación entre el sector público y el privado. Se concede acción
popular para denunciar a quienes violen esta garantía, sin perjuicio de la
responsabilidad civil y penal por denuncias o acusaciones temerarias o
maliciosas.

El incumplimiento del proceso de consulta al que se refiere el artículo
88 de la Constitución Política de la República tornará inejecutable la
actividad de que se trate y será causal de nulidad de los contratos
respectivos.

Art. 29.- Toda persona natural
o jurídica tiene derecho a ser informada oportuna y suficientemente sobre
cualquier actividad de las instituciones del Estado que conforme al Reglamento
de esta Ley, pueda producir impactos ambientales. Para ello podrá formular peticiones
y deducir acciones de carácter individual o colectivo ante las autoridades
competentes?
.

Un pasado importante que se dio en el país
fue la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana, publicada en el Registro Oficial Suplemento N° 175 del 20 de abril
de 2010.

En el Registro Oficial Nº 728 del 9 de diciembre de 2002 se
publicó el Decreto Ejecutivo 3401,
denominado ?Reglamento de Consulta y Participación para la Realización de
Actividades Hidrocarburíferas?, el cual tenía varias inconstitucionalidades de
fondo y de forma.

Con este Decreto Ejecutivo se efectuaron varios procesos de
participación ciudadana en el país, especialmente en la presentación de
Estudios de Impacto Ambiental de obras que debían ser aprobadas o autorizadas
por el ejecutivo.

El 8 de mayo de 2008 fue reemplazado ese Reglamento por la
publicación publicado en el Registro Oficial Nº 332 del 8 de mayo de 2008 el
Decreto Ejecutivo 1040, con el nombre de ?Reglamento de Aplicación de
Mecanismos de Participación Social Establecidos en la Ley de Gestión Ambiental?,
que es el que se ha estado utilizando hasta la fecha.

Adicionalmente, para el caso de las consultas populares convocadas
por la ciudadanía (Art. 104 de la Constitución), se promulgó el Reglamento de
Verificación de Firmas, Resolución del Consejo Nacional Electoral publicada en
el Registro Oficial N° 62 de 20 de agosto de 2013.

Como se observa, en el país existe una cantidad más que suficiente
de cuerpos legales que respaldan los procesos de participación ciudadana en
materia ambiental, pero lo que falta es la voluntad política por parte del
Ejecutivo para respetar esas instancias de democracia participativa.

Dr. Oscar Valenzuela Morales

Abogado y Magister (c)
de Ciencias Internacionales, Universidad Central del Ecuador. Secretario
Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano de Estudios Internacionales