Autor: Dr. José Augusto Enríquez

La plurinacionalidad es un tema amplio, de carácter sociológico preferentemente, pero también de connotaciones jurídicas, y es este campo que pretendo analizar.

Sin dejar de revisar aunque de forma breve los principales aportes de intelectuales con posiciones contrapuestas, desde quienes sostenían que este reconocimiento daría lugar a la desintegración del Estado ecuatoriano, hasta quienes han considerado que se trató de saldar una histórica deuda con los aborígenes asentados en las tierras que hoy corresponde al Ecuador.

No logro imaginar cual sería la situación actual del Ecuador si este justo reconocimiento se hubiere realizado desde la creación del Estado, casi dos siglos atrás; o si se lo hacía con la revolución liberal a inicios del siglo anterior. Creo que era una cuestión impensable para la época, pero como toda idea de cambio que conlleve el reconocimiento de derechos necesita de un largo proceso hasta convertirse en realidad, fue recién a inicios de los años ochenta que la propuesta de plurinacionalidad se hace pública, como una aspiración del movimiento indígena, considerada en esos años como algo poco probable, pero sin desconocer que contenía argumentos válidos que merecieron el análisis de académicos y figuras políticas, cuyos aportes elevaron el nivel de discusión y que fueron recogidos por la principal organización indígena, la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador – CONAIE, que logró posicionarlo como su proyecto político, logrando un gran avance en la Constitución de 1998 que declara al Ecuador como “Estado pluricultural y multiétnico”.¹ Diez años después, con la Constitución de 2008, se alcanza el reconocimiento de “Estado plurinacional”^.2

Definición

Boaventura de Sousa Santos³, define a la plurinacionalidad como “el reconocimiento de un concepto distinto de nación, que implica no sólo pertenencia a un ámbito geográfico sino además a una cultura determinada”. Para explicar el fenómeno plurinacional en Latinoamérica, acude a la frase “naciones culturales dentro de una nación cívica”. De tal forma que las primeras serían las nacionalidades o pueblos indígenas que habitan en el territorio ecuatoriano y la cívica sería el vínculo con el Estado. Sin tratar de minimizar la valiosa explicación, no considero apropiado la creación de denominaciones que resalten determinados aspectos del vínculo de la nacionalidad, ya que siguiendo este ejemplo se podría argumentar que también existe una nacionalidad religiosa, histórica, étnica, etc.

La nacionalidad es una sola, entendida como el nexo del individuo con la nación, considerada esta como el grupo humano que comparte la misma historia, lengua, etnia, religión, tradiciones, cultura y objetivos comunes, proyectándose al futuro en comunidad, (nexo de la persona con el pueblo del cual forma parte).

Interculturalidad

La plurinacionalidad también mereció críticas de quienes defendían la tesis de que lo principal es la interculturalidad, por estimar que la primera se limita a reconocer la diversidad, pero no enfatiza la unidad en la diversidad; trata a los pueblos indígenas como minorías nacionales y no cambia la estructura racista y excluyente; y que además, es parcialmente aplicable a zonas con territorios habitados por un solo pueblo, pero inaplicable al resto, que son la mayoría en el Ecuador, en donde conviven personas de diversos pueblos y nacionalidades.

Pero al parecer olvidan que el texto constitucional abarca los dos términos, “intercultural y plurinacional”⁴. De tal forma, que desde su redacción se enfatiza que no son excluyentes, por el contrario, se complementan. Así lo manifiesta Catherine Walsh al indicar que la plurinacionalidad debe complementarse con la interculturalidad para alcanzar su desarrollo, porque mientras la plurinacionalidad reconoce y describe la realidad del país, la interculturalidad apunta a las relaciones y articulaciones por construir; considera a la interculturalidad como una herramienta y un proyecto necesario en la transformación del Estado y de la sociedad, siendo necesario “romper con el marco uní-nacional (o mejor dicho no nacional), recalcando lo plural-nacional no como división, sino como estructura adecuada para unificar e integrar”.⁵ Oportuna, brillante y desde luego muy aplicable resulta la frase de Boaventura de Sousa Santos al explicar cómo se funden la igualdad y diferencia bajo el principio constitucional de igualdad: “Lo que es diverso no está desunido, lo que está unificado no es uniforme, lo que es igual no tiene que ser idéntico, lo que es diferente no tiene que ser injusto. Tenemos el derecho a ser iguales cuando la diferencia nos inferioriza, tenemos el derecho a ser diferentes, cuando la igualdad nos descaracteriza (…)”⁶. Añadiría que es tarea de todos bregar por alcanzar una sociedad en la que se reconozca la existencia de múltiples culturas y que en base al respeto mutuo se logre una convivencia armónica intercultural y plurinacional.

Estado Plurinacional

En el ámbito jurídico, no encuentro inconveniente en que el Ecuador sea declarado Estado Plurinacional, se debe partir de que “pluri” significa varios, por lo tanto plurinacional equivale a varias nacionalidades y como no reconocer que el Ecuador está conformado por varios grupos humanos que comparten todas las características propias de la nación, kichwa, Tsáchila, Shuar, etc.⁷, a quienes se les debe reconocer el derecho a la autodeterminación, entendida como forma especial de vida, que es lo que precisamente les convierte en nación; conforme incluso el tercer significado de nacionalidad dado por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española 3. f. Esp. Comunidad autónoma a la que, en su Estatuto, se le reconoce una especial identidad histórica y cultural.

Paradigmas Jurídicos

El tema es que la plurinacionalidad involucra el cambio de viejos paradigmas jurídico-políticos difíciles de aceptar por la mayoría de la población, ya que implica una nueva organización territorial, el reconocimiento de un pluralismo jurídico, cuestiones que entre otras se enfrentan con una gran resistencia, bajo el argumento de que eso conlleva al separatismo e independencia. El reconocerse como Estado plurinacional ayuda a transparentar la realidad de los grupos históricamente discriminados, indígenas, montubios, afros, etc., de quienes el Estado debe preocuparse más, cambiando las políticas que propenden a su exterminio cultural por políticas de respeto y reconocimiento del admirable trabajo realizado de generación en generación para mantener sus hábitos, costumbres y tradiciones características propias de esos pueblos hoy denominados como naciones, cuya principal aspiración es el reconocimiento jurídico de su forma de vida, esto es, que no sean discriminados por vivir de forma diferente.

Autodeterminación

La plurinacionalidad conlleva la noción de autodeterminación, pero no de independencia, por lo que no puede considerarse como la existencia de un Estado dentro de otro. Esto se desprende de lo planteado por las organizaciones indígenas en el plano internacional, aspiraciones que fueron reconocidas por la Organización Internacional del Trabajo OIT, Convenio 169 ⁸ y la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU⁹. En donde se estableció que su objetivo no es alcanzar el reconocimiento internacional como Estados, sino el reconocimiento del derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, a ejercer libremente su propio sistema político y el modelo de desarrollo económico, social, cultural y científico-tecnológico, en un territorio plenamente definido dentro del nuevo Estado Plurinacional.

Considero apropiado aclarar esta aparente dualidad, tomando el caso del dirigente indígena Carlos Pérez, miembro y representante de una de las nacionalidades que conforman el Estado ecuatoriano, quien declaró a los medios de comunicación que la organización indígena ECUARUNARI elaboró trescientos pasaportes indígenas.¹⁰ Como documento que identifique a los miembros de la organización es plenamente válido, pero manifestar que ese documento le permitirá viajar a cualquier país del mundo, sin necesidad de portar el emitido por el Estado ecuatoriano, es algo inaudito. Este caso sirve para demostrar la forma en que opera la plurinacionalidad en el plano internacional, no interesa cuantos pueblos o nacionalidades conforman un Estado, importa que la persona pueda demostrar que es parte de este, (generalmente se lo hace con la presentación del pasaporte emitido por el Estado, documento con reconocimiento internacional). Al interior del Estado podemos diferenciarnos (indígenas, cholos, mestizos, etc.) pero fuera de este, todos somos uno, cobijados por una sola bandera, porque si bien existen varias nacionalidades, el Estado ecuatoriano es único e indivisible.

Plurinacionalidad en el campo internacional

Tal vez sea oportuno mencionar que en el campo internacional, el tema de las naciones, materia de estudio del Derecho Internacional Público, se presenta solo cuando éstas pretenden alcanzar su reconocimiento como Estado, las llamadas “naciones independentistas” y eso es el resultado de un largo proceso de consolidación, que comprende a “millones” de personas que se autodefinen como miembros de una nación, la nación catalana podría ser un claro ejemplo; de tal manera que nuestros pueblos y nacionalidades tienen una connotación muy distinta, podría decir sin restarles importancia, que nuestras nacionalidades es un asunto netamente interno.

La plurinacionalidad está consagrada en el Art. 1 de la Constitución actual, pero la definición de nacionalidad se encuentra en el Art. 6 párrafo segundo “La nacionalidad ecuatoriana es el vínculo jurídico político de las personas con el Estado, sin perjuicio de su pertenencia a alguna de las nacionalidades indígenas que coexisten en el Ecuador plurinacional”. Se ha indicado que esto podría considerarse como el reconocimiento de una especie de doble nacionalidad interna y únicamente en favor de la población indígena. Cuánta confusión nos evitaríamos si el término empleado para referirse al vínculo de la persona con el Estado fuera “estatalidad”, pero, aunque no se lo utilice, así se lo debe entender.

En cuanto a que resulta discriminatorio ya que sólo a los indígenas se les reconoce el derecho, estimo que esta palabra está demás en la disposición, su exclusión no cambiaría el sentido de la norma, pero dejaría abierta la posibilidad para que en el futuro se tome en cuenta a otros pueblos, (mestizos, cholos). Ya se ha manifestado que la lucha por alcanzar este reconocimiento ha sido de los movimientos indígenas, quienes además han desarrollado procesos comunitarios y burocráticos para lograr “registrarse como nacionalidades”¹¹. En cuanto a los afrodescendientes y montubios, estos se autodefinen como pueblos, conforme la misma Constitución señala en el Art. 56.- “Las comunidades, pueblos, y nacionalidades indígenas, el pueblo afroecuatoriano, el pueblo montubio y las comunas forman parte del Estado ecuatoriano, único e indivisible.” De esta disposición se desprenden dos temas importantes: primero, el freno a toda idea de separación, división o iniciativa que pudiera presentarse en cuanto a que alguna de las nacionalidades pretendiere convertirse en Estado, consta expresamente que el Estado es único e indivisible.

En segundo lugar, se concibe a la nacionalidad como sinónimo de pueblo, ya que en todas las disposiciones constitucionales que se refieren a nacionalidades, se antepone la palabra pueblos (pueblos y nacionalidades). Lo que me lleva a pensar que el pueblo debe cumplir ciertos requisitos para convertirse en nacionalidad.

Se ha manifestado que el logro más grande conseguido por los pueblos indígenas en la Constitución actual (2008) es el reconocimiento de Estado Plurinacional. Con lo que esperaban grandes cambios en la estructura del Estado, diez años después, vemos que nos falta mucho camino por recorrer para superar la discriminación histórica que sufren los pueblos hoy considerados como nacionalidades. El reconocimiento de Estado plurinacional no debió verse como fin sino como medio para alcanzar cambios. La Agenda Nacional para la Igualdad de Nacionalidades y Pueblos (ANINP) 2013 – 2017 desarrolla ampliamente las políticas a implementarse y los objetivos que se pretenden alcanzar, su lectura es recomendable.¹²

El texto del primer artículo de la Constitución es una extraordinaria declaración que no se convertirá en realidad sino se establecen políticas públicas que propendan al reconocimiento de nuestra diversidad y la consiguiente aceptación de quienes somos; en definitiva, la plurinacionalidad debe servir para el fortalecimiento de la sociedad y sus culturas, desarrollando formas de convivencia intercultural, que hagan realidad “la unidad en la diversidad”.

1 Constitución de 1998, Art. 1.- El Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. (…)

2 CRE, Art. 1.- El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. (…)

3 Boaventura de Sousa Santos, Refundación del Estado en América Latina, Perspectivas desde una epistemología del Sur, La Paz, Editorial Plural, 2010, p. 87 – 96.

4 CRE, Art. 1.- párrafo primero: El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. …

5 Catherine Walsh, Interculturalidad y plurinacionalidad, Elementos para el debate constituyente. Quito, Universidad Andina Simón Bolívar, 2008.

6 Boaventura de Sousa Santos, La reinvención del Estado y el Estado plurinacional. Versión revisada de la charla dictada en Santa Cruz de la Sierra, el 3 de abril de 2007

7 La Ley Orgánica de las Instituciones Públicas de Pueblos Indígenas del Ecuador que se Autodefinen como Nacionalidades de Raíces Ancestrales, derogada por la actual LEY ORGÁNICA DE LOS CONSEJOS NACIONALES PARA LA IGUALDAD, reconocía expresamente la existencia de los siguientes pueblos y nacionalidades de raíces ancestrales: en la Sierra, la nacionalidad kichwa, integrada por los siguientes pueblos: Panzaleo, Salasaca, Saraguro, Kitu Kara, Karanki, Natabuela, Chibuleo, Waranka, Kañari, Puruhá, Otavalo, Quisapincha, Kayambi, Tomabela, Pasto y Paltas; en la Costa, las nacionalidades: Awa, Chachi, Epera y Tsáchila, y los pueblos: Manta, Wancavilca; y, en la Amazonia, las nacionalidades: Cofán, Secoya, Siona, Waorani, Shiwiar, Zapara, Achuar, Shuar, Andoa y Kichwa. (Art. 2.- Integración del Consejo de Nacionalidades y Pueblos Indígenas)

8 Convenio 169 de la OIT, Suplemento del Registro Oficial N° 296 del 7 de junio de 1999.

9 Adoptada el 13 de septiembre de 2007 por la Asamblea General, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas establece un marco universal de estándares mínimos para la dignidad, bienestar y derechos de los pueblos indígenas del mundo. Fue adoptada por una mayoría 144 Estados a favor, 4 votos en contra (Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Estados Unidos de América) y 11 abstenciones (Azerbaiyán, Bangladesh, Bután, Burundi, Colombia, Georgia, Kenia, Nigeria, La Federación Rusa, Samoa y Ucrania)

10 Diario EL COMERCIO 13 de octubre de 2015

11 El artículo tercero de la Ley Orgánica de las Instituciones Públicas de Pueblos Indígenas del Ecuador que se Autodefinen como Nacionalidades de Raíces Ancestrales, determinaba que era atribución del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del Ecuador-CODENPE, legalizar y registrar los estatutos, directivas y consejos de gobierno de las nacionalidades y pueblos indígenas, aprobados según el Derecho propio o consuetudinario; así como de sus formas de organización que funcionan en el seno de la respectiva comunidad, nacionalidad o pueblo;… (Ley derogada por la actual LEY ORGÁNICA DE LOS CONSEJOS NACIONALES PARA LA IGUALDAD, Segundo Suplemento — Registro Oficial Nº 283 — Lunes 7 de julio de 2014)

12 Agenda Nacional para la Igualdad de Nacionalidades y Pueblos (ANINP) 2013 – 2017 CODAE, CODEPMOC, CODENPE CON EL APOYO TÉCNICO DE SENPLADES Quito, junio de 2013.