Análisis
Jurídico

Proyecto
de Ley Orgánica
de Movilidad Humana

Vulneración de Principios Constitucionales

Autor:
Oscar Valenzuela Morales[1]

La
Constitución de la República señala como uno de sus principios fundamentales la
igualdad de derechos y obligaciones, tanto para ecuatorianos como para ciudadanos
de otra nacionalidad, al tiempo que busca eliminar progresivamente la condición
de ilegales de las personas en movilidad humana que se encuentran en condición
irregular en el país.

En efecto, la Constitución de la República dispone al respecto:

?Art. 40.- Se reconoce a las personas
el derecho a migrar. No se identificará ni se considerará a ningún ser humano
como ilegal por su condición migratoria??
.

?Art. 66.- Se reconoce y
garantizará a las personas:

4. Derecho a la igualdad formal, igualdad material y no
discriminación…?

?Art. 416.- Las relaciones del Ecuador
con la comunidad internacional responderán a los intereses del pueblo
ecuatoriano, al que le rendirán cuenta sus responsables y ejecutores, y en
consecuencia:

6.
Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los
habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como
elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países,
especialmente Norte-Sur??
.

Estos mismos principios son
recogidos en el Proyecto de Ley de Movilidad Humana, de la siguiente forma:

?Art. 4.-
Principios.- La presente ley se regirá
por los siguientes principios:

3.- Integración
regional.- La movilidad humana en la región latinoamericana y caribeña se
considera un factor de fomento de la integración social, cultural, política y
económica, en particular de aquellas personas que habitan en las zonas
fronterizas. El Ecuador promoverá en las relaciones bilaterales e instancias
multilaterales, la unidad de la región suramericana y la progresiva eliminación de la condición de extranjero en nuestra
región
??

?4.- Igualdad de derechos y deberes.- Ninguna persona
recibirá un trato discriminatorio por su condición migratoria. El Ecuador, del mismo modo en que
otorga esta igualdad, propiciará ante otros países, que los ecuatorianos en el
exterior reciban un trato acorde con el que nuestro país, da a los ciudadanos
de otra nacionalidad??

?7.- Pro-
persona.- Las normas relativas a la movilidad humana internacional serán
desarrolladas e interpretadas en el sentido que más favorezca a las personas
migrantes, con la finalidad de evitar requisitos o procedimientos que impidan u
obstaculicen el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones
con el Estado ecuatoriano??

?9.- Familia
Transnacional.- Se reconoce la familia transnacional de una persona ecuatoriana
a quienes tienen con ésta hasta un segundo grado de consanguinidad y primero de
afinidad. Este grupo familiar se caracteriza por la migración de uno o más de
sus miembros quienes mantienen entre sí vínculos y sentido de arraigo con el
Ecuador??

?11.- Eliminación
progresiva de la condición de extranjero.- La
Constitución del Ecuador promueve el progresivo fin de la condición de
extranjero
, en base de lo cual la normativa, las instituciones públicas y
privadas, y las prácticas sociales deben mejorarse hasta superar las
diferencias y desigualdades, que genera en una persona el no tener nacionalidad
ecuatoriana??.

A pesar de todos estos impecables artículos
constitucionales y legales, constatamos que en el Proyecto de Ley Orgánica de
Movilidad Humana se vulneran los principios enumerados en varias normas
legales.

Del Principio de la Condición
de Extranjero.-

Es
bastante discriminatorio que el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana
utilice 35 veces la palabra extranjero, para referirse a personas no
ecuatorianas, en circunstancias que se propugna la eliminación de la condición
de extranjero.

Utilizar
la palabra extranjero en una Ley de Movilidad Humana que se supone respondería
a paradigmas nuevos, como la eliminación de la condición de extranjero, y que
reemplazaría a leyes caducas y retrógradas, es un verdadero atentado en contra
de los procesos de integración y de los principios constitucionales que buscan
una nueva relación Sur-Norte.

Muy
por el contrario, la propuesta de Ley, en el Ecuador perenniza a los ciudadanos
no ecuatorianos en esa condición, porque en la práctica siempre penderá sobre ellos el recuerdo de ser personas
foráneas, incluso llegando a la deportación, independiente de la visa, del
tiempo que ha permanecido en el país y de sus circunstancias laborales o
familiares, según la siguiente norma legal:

?Art. 18.- Contravenciones
Migratorias.- Constituirán contravenciones migratorias que serán resueltas por
un juez de contravenciones, aquellas cometidas por una persona en movilidad
humana, sin perjuicio de las que están establecidas en la legislación
ecuatoriana, en los siguientes casos?:?

?5.- Perturbar la paz
social y el orden público mediante la ejecución de acciones tendientes a la
desestabilización política y/o la sublevación a la autoridad estatal??.

Según el Art. 19 del Proyecto de Ley, las faltas
administrativas y contravenciones pueden ser sancionadas de la siguiente
manera:

?Art. 19.- Multa.-
Constituye una sanción debido a la comisión de faltas administrativas o
contravenciones migratorias, que consiste en la obligación de pagar una
compensación económica de la siguiente manera:

1.- Faltas
migratorias administrativas.- un salario básico unificado; y,

2.- Contravenciones
migratorias.- Desde dos hasta diez salarios básicos unificados en
proporcionalidad con la contravención según determine el juez de contravenciones,
y la deportación, de considerarse procedente de acuerdo a la gravedad de la
infracción?.

En ninguna parte de la ley se fija una gradación para las
contravenciones migratorias, por lo cual la calificación de la gravedad de
aquella sería determinada por el juez de contravenciones, según su propio
razonamiento jurídico y criterio personal, hecho que se podría prestar para
criterios subjetivos, arbitrariedades e injusticias.

Un segundo elemento que se debe tener en cuenta en el
análisis de la norma de este proyecto, es el referido a la contravención
migratoria señalada en el Art. 18, numeral 5 del cuerpo legal en estudio: ?perturbar la paz social y el orden público
mediante la ejecución de acciones tendientes a la desestabilización política
y/o la sublevación a la autoridad estatal?
, disposición que es
absolutamente subjetiva, la cual atenta en contra de la objetividad de una
norma jurídica, más aun si se trata de normas penales, como es el caso que nos
ocupa.

Queda al arbitrio del juez de contravenciones juzgar qué
acciones constituyen ?perturbación de la
paz social y el orden público?
, lo cual cae dentro de un espectro tan, pero
tan amplio, que puede ser cualquier acto, desde la participación en una
protesta pública en contra de alguna medida gubernamental, la defensa de
emigrantes, la participación y opinión en consultas ciudadanas, los escritos y
remitidos por la prensa, la colecta de firmas para cualquier revocatoria o
proceso de consulta popular, entre una infinidad de actos que podrían ser
considerados como una contravención migratoria, de acuerdo con la norma legal
en estudio.

En cuanto a la sanción por ?sublevación a la autoridad estatal?, que se encuentra en el mismo
numeral 5 del Art. 18 del Proyecto de Ley,
el tema es mucho más confuso, pues de acuerdo con el Diccionario de la
Lengua Española, de la Real Academia, la segunda acepción del término sublevar
significa ?excitar indignación, promover
sentimiento de protesta?
, por lo cual cualquier ciudadano no ecuatoriano
que se encuentre en el país podría ser sancionado con una multa mínima de un
salario mínimo unificado o máxima de diez salarios o con la deportación del
Ecuador por cualquier altercado que tenga con algún funcionario público,
independiente de los años que tenga viviendo en tierras ecuatorianas, si es
padre de hijos ecuatorianos, si tiene bienes o negocios de cualquier tipo, si
ha obtenido algún título profesional en universidades nacionales.

Podría considerarse como sublevación a la autoridad
estatal por parte del ciudadano no ecuatoriano en el Ecuador las normas
jurídicas tipificadas y sancionadas en los Arts. 282 y 283 del Código Orgánico
Integral Penal, que mandan en las partes pertinentes:

?Art. 282.-
Incumplimiento de decisiones legítimas de autoridad competente.- La persona que
incumpla órdenes, prohibiciones específicas o legalmente debidas, dirigidas a
ella por autoridad competente en el marco de sus facultades legales, será
sancionada con pena privativa de libertad de uno a tres años??
.

?Art. 283.-
Ataque o resistencia.- La persona que ataque o se resista con violencias o
amenazas a los empleados públicos, a los depositarios o agentes de la fuerza
pública, a los comisionados para la percepción de los impuestos y
contribuciones, a los ejecutores de los decretos y fallos judiciales, a los
guardas de las aduanas y oficinas de recaudación y a los agentes de policía,
cuando obran en ejecución de las leyes, o de las órdenes o reglamentos de la
autoridad pública, serán sancionadas con pena privativa de libertad de seis
meses a dos años??

La deportación de un ciudadano no ecuatoriano que ha
hecho su vida en el Ecuador, por la vulneración del Art. 18, numeral 5 de la
Ley Orgánica de Movilidad Humana propuesta, puede constituir una sanción muy
grave para el individuo, pues se lo podría privar de su familia ecuatoriana, de
su trabajo, de sus amigos, de sus bienes, del ejercicio de la profesión, entre
otros efectos.

Incluso, aquella deportación significaría una vulneración
flagrante de los principios constitucionales de protección al núcleo familiar y
al desarrollo integral de los niños y adolescentes, consagrados también en la
Convención sobre los Derechos del Niño, instrumento internacional publicado en
el Registro Oficial Nº 153 del 25 de noviembre de 2005.

Revocatoria de la Nacionalidad.-

Es
aún más grave el asunto para aquellas personas de otros Estados que se
naturalizaron en Ecuador, es decir, aquellas que adquirieron la nacionalidad
ecuatoriana mediante Carta de Naturalización y, por lo tanto, dejaron de ser
ciudadanos de otros Estados y pasaron a formar parte de la comunidad de
ciudadanos ecuatorianos.

Esos
ecuatorianos podrían perder su nacionalidad mediante un simple acto
administrativo de la autoridad encargada de la movilidad humana, pasando a ser
nuevamente un ciudadano de otra nacionalidad o incluso un apátrida, si es que
el sujeto renunció a su nacionalidad anterior.

En
efecto, en el Proyecto de Ley propuesto por el Presidente de la República a la
Asamblea Nacional, dispone en el Art. 114, numeral 2, lo siguiente:

?Art. 114.- Revocatoria
de la naturalización.- La autoridad de Movilidad Humana está facultada para
revocar, por vía administrativa, la carta de naturalización en los siguientes
casos:

2.- Cuando el
naturalizado incurriere en actos de
perturbación de la paz social mediante la ejecución de acciones
tendientes a la desestabilización política y/o a la sublevación a la autoridad
estatal, además de intereses adicionales de seguridad para el Estado,
debidamente motivadas.

En dichos casos la
persona vuelve a su estado anterior, con la misma situación, derechos y
deberes?.

Llama la atención el
término discriminatorio ?el naturalizado?
que se utiliza en la Ley. Se trata de una forma a todas luces despectiva al
referirse de esa manera a una persona que habiendo sido natural de otro Estado
adquirió la nacionalidad ecuatoriana mediante Carta de Naturalización, lo que
evidentemente supone que para ello la persona cumplió con una serie de
requisitos previos, reconocidos y tenidos por lícitos por la Administración.
Así de simple.

La aplicación del cuerpo legal analizado a una persona
ecuatoriana que vive en Ecuador es ilegal, pues la persona naturalizada dejó de
ser un sujeto en movilidad humana, al haber adquirido la nacionalidad
ecuatoriana. En consecuencia, un ecuatoriano por naturalización no podría ser
privado de su nacionalidad por alguna disposición de la Ley Orgánica de
Movilidad Humana, pues el ámbito de aplicación de ese cuerpo legal no alcanza a
personas ecuatorianas en el Ecuador.

La limitación más contundente para la aplicación de la
disposición legal acotada se encuentra en la propia Constitución de la
República, en el inciso final del Art. 8, que dice: ?la nacionalidad ecuatoriana adquirida por naturalización se perderá
por renuncia expresa?
, por lo cual, otra medida para derogar esa
nacionalidad sería inútil.

¡Imagínense, quitar la nacionalidad a una persona por
asuntos políticos!, como en los tiempos de la dictadura del general Augusto
Pinochet, en Chile, quien despojó de la nacionalidad chilena a cerca de una
docena de personas por las mismas razones que se esgrimen en el Proyecto de Ley
Orgánica de Movilidad Humana propuesto por el Presidente Rafael Correa a la
Asamblea Nacional.

De acuerdo con el tratadista ecuatoriano Juan Larrea
Holguín, quien es seguido por el maestro de derecho internacional privado,
Jorge Endara Moncayo, ?la nacionalidad es
un vínculo jurídico y político que relaciona las personas (y por una ficción,
ciertas cosas personalizadas) con un Estado de tal modo que origina un estatuto
que las distingue de la situación de las demás personas, que por contraposición
se llaman extranjeros?
.

Por la definición
acotada, la persona a la que se le despoja de su nacionalidad por un acto
administrativo, sin que un juez haya confirmado los hechos o actos señalados en
la Ley como causales para proceder con la revocatoria, se la desvincula
jurídica y políticamente con su Estado. El solo hecho enunciado es un atentado
a la personalidad del individuo.

Ni se hable del efecto que tendría en un sujeto la
privación de su nacionalidad ecuatoriana, porque sería privarle algo muy
íntimo, lo cual podría traer secuelas inesperadas. La obtención de la
nacionalidad es quizás el hecho más trascedente de un ser humano, porque
representa la identificación con una tierra, con los símbolos de ese país, con
su gente, con las costumbres y tradiciones, entre otros.

En el supuesto de ninguna manera consentido que fuera
aprobada la norma tal como está planteada, en el mejor de los casos la persona
a quien se le prive de la nacionalidad ecuatoriana pasaría nuevamente a ser un
ciudadano inmigrante en el país; en el
peor, que pase a condición de apátrida, si es que al recibir la carta de
naturalización ecuatoriana haya renunciado a su nacionalidad originaria, por
los motivos que sean.

Por todo lo expuesto, la disposición legal propuesta es
una aberración jurídica, que de ninguna manera debería siquiera ser considerada
en una ley ecuatoriana, pues atenta contra principios constitucionales, los
cuales, por consiguiente, están por sobre cualquier norma legal.

De modo alternativo, proponemos que a los ciudadanos de
distinta nacionalidad que la ecuatoriana
que se encuentran en el país con visa de inmigrante y a los que se
naturalizaron, si son sorprendidos en un acto que está tipificado y sancionado por
la ley penal, como los que hemos hecho referencia, sean indagados y llamados a
juicio de la misma manera como lo sería alguna persona ecuatoriana por
nacimiento en similares circunstancias, para evitar discrimen y para garantizar
el principio constitucional de igualdad ante la ley.

Actos Motivados.-

Asimismo, existe en la propuesta de Ley algunas
disposiciones que incurren en abusos del adjetivo ?motivada? o ?motivado?
al referirse a actos administrativos. El Art. 76, numeral 7, literal l) de la
Constitución de la República, dispone:

?Las resoluciones de
los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la
resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y
no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los
actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente
motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán
sancionados?
.

En el Proyecto de Ley queda la duda sobre la aplicación
de la palabra ?motivado?, por ejemplo, en el Art. 114 ya citado:

¡Qué absurdo más grande insistir en una ley que los actos
deben estar debidamente motivados!, porque es un pleonasmo precisar que un acto
administrativo debe estar motivado, pues si ocurriere lo contrario
sencillamente aquel sería nulo, de nulidad absoluta, como habría exclamado un
fallecido profesor que tuve en la Escuela de Derecho. Pero más inapropiado e inaceptable
sería, siguiendo la palabra ?debidamente?
que consta en la norma legal, que un acto estuviera medianamente motivado.

Los señores asambleístas conocen que un acto
administrativo está motivado o no está motivado, porque sería improcedente y,
por lo tanto nulo, que no lo esté o que estuviera medianamente motivado.

¿Pero, el proponente de la Ley se estará refiriendo en la
norma in comento a los actos
administrativos cuando en el numeral segundo dice ?debidamente motivadas??

Si se refiere al acto administrativo que determina la
revocatoria de la naturalización, está demás el plural en el adjetivo motivada,
porque la revocatoria de la naturalización se fija mediante un solo acto.
Además, el sustantivo acto es masculino, por lo cual el adjetivo debería estar
escrito en el mismo género, hecho que no sucede así.

El proponente parecería que al señalar ?debidamente motivadas? quiso tal vez
referirse a los ?actos de perturbación
social mediante la ejecución de acciones tendientes a la desestabilización política
y/o a la sublevación a la autoridad estatal?
, a través del sustantivo
femenino ?acciones? (debidamente
motivadas), que no señala, pero que se encontraría implícito.

En la búsqueda de lo que habría querido decir el
proponente de la ley en tan extraña redacción del numeral segundo del Art. 114,
tendríamos entonces que descifrar el significado del sustantivo motivo, el
cual, de acuerdo con la segunda acepción de la palabra, según el Diccionario de
la Lengua Española, de la Real Academia, significa ?causa o razón que mueve
para algo?.

Las personas que realicen ?actos de perturbación social mediante la ejecución de acciones
tendientes a la desestabilización política y/o a la sublevación a la autoridad
estatal?
, por ningún motivo, por
ninguna circunstancia, debieran ser
sancionadas con alguna multa, con la revocatoria de la visa, con la deportación
o con la revocatoria de la naturalización, porque aquel sujeto que realiza
actos debidamente motivados, es decir, fundados o imbuidos en una razón justa y
necesaria para realizarlos, está debidamente protegido y garantizado por la
Constitución de la República, de acuerdo con los Arts. 98 y 416, numeral 8:

?Art. 98.- Los
individuos y los colectivos podrán ejercer el derecho a la resistencia frente a
acciones u omisiones del poder público o de las personas naturales o jurídicas
no estatales que vulneren o puedan vulnerar sus derechos constitucionales, y
demandar el reconocimiento de nuevos derechos?.

?Art. 416.- Las
relaciones del Ecuador con la comunidad internacional responderán a los
intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán cuenta sus responsables y
ejecutores, y en consecuencia:

8. Condena toda forma
de imperialismo, colonialismo, neocolonialismo, y reconoce el derecho de los
pueblos a la resistencia y liberación de toda forma de opresión?
.

Sin embargo, estoy seguro
que el proponente de la Ley de ninguna manera quiso plantear en el cuerpo legal
lo que estoy afirmando, pero resulta que un lector medianamente sagaz e
inteligente llegará a la misma conclusión a la cual yo he arribado, gracias a
una norma jurídica mal redactada, con confusión de sujetos, género, número y
pésima utilización de adjetivos.



[1] Abogado
en libre ejercicio, magister (a) en Ciencias Internacionales y especialista en
temas migratorios y de extranjería. Secretario Ejecutivo del Instituto
Ecuatoriano de Estudios Internacionales.