INMIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA

Reformas prioritarias a la legislación interna

Por: María Elena Moreira
Profesora de la PUCE
www.humanrigthsmoreira.com

E N BASE AL AN´ALISIS DE LA NORMATIVA internacional más importante que hemos desarrollado, procuraré, como ya lo anticipé, realizar un esbozo general de la normativa interna que debería ser reformada de manera prioritaria, a fin de que la legislación ecuatoriana sobre la materia esté acorde con dicha normativa.

La Constitución Política del Ecuador, vigente desde 1998, introdujo aspectos trascendentales que están acorde con la normativa internacional. Así, por ejemplo, el Artículo 17 subraya que «el Estado garantizará a todos sus habitantes, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio y el goce de los derechos humanos establecidos en esta Constitución y en las declaraciones, pactos, convenios y más instrumentos internacionales vigentes. Adoptará, mediante planes y programas permanentes y periódicos, medidas para el efectivo goce de estos derechos.»

Al señalar «a todos sus habitantes», la Constitución propugna la igualdad de condiciones para nacionales y extranjeros y enfatiza la cláusula de no discriminación que consta en la mayor parte de tratados internacionales. La Carta Política, inclusive, expresa que los derechos que serán garantizados a todos los habitantes del territorio no son únicamente los señalados en su texto normativo, sino aquellos que constan en los instrumentos internacionales. Este alcance constitucional es sumamente amplio y es la pauta general que permite establecer las reformas legales más importantes y urgentes que deben ser emprendidas de inmediato.

El Artículo 13 de la Constitución podría considerarse como opuesto al artículo 17, antes señalado, ya que dispone que los «extranjeros gozarán de los mismos derechos que los ecuatorianos, con las limitaciones establecidas en la Constitución y la ley». Sin embargo, esta cláusula de excepción, como hemos visto, consta también en la normativa internacional. El problema radica en establecer en la legislación interna cuáles serían esas limitaciones «necesarias» para un convivir igualitario y en libertad de una sociedad que se considere pluralista y democrática, limitaciones que no entrañen discriminación por la condición del origen nacional de un extranjero o inmigrante.

Es comúnmente aceptado por la mayor parte de sociedades que los únicos derechos que no se concede a extranjeros en un territorio son los derechos políticos. De hecho, así lo establece la Constitución Política en su artículo 26, párrafo 3, que dice: «los extranjeros no gozarán de estos derechos.»

Los derechos políticos

Sin embargo, la doctrina internacional se está inclinando cada vez más a considerar que los extranjeros pueden gozar de ciertos derechos políticos, en base a lo que dispone el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que señala que «todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) votar y ser elegidos en elecciones periódicas, realizadas por sufragio universal y secreto; c) tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.»

Algunos interpretan la palabra «ciudadano» como «nacional del Estado». La Constitución Política ecuatoriana recogió esta tendencia al señalar en el artículo 6 que «todos los ecuatorianos son ciudadanos», excluyendo de esa manera a los extranjeros. Por ende, no sería necesario, aparentemente, una armonización del artículo 25 del Pacto con la Constitución Política. Pese a ello, ciertas legislaciones han considerado en su normativa la concesión de ciertos derechos políticos a extranjeros, como sucede en algunos países de Europa, particularmente en los Países Bajos y en los Países Nórdicos que permiten la participación política y la elección de extranjeros para puestos y representaciones en municipios y otras jurisdicciones similares.
El tema de la concesión de los derechos políticos a los extranjeros es una cuestión que se encuentra este momento en el debate internacional. Por ejemplo, los migrantes ecuatorianos en España están exigiendo alguna forma de participación política, al demandar el derecho al voto para ciertas representaciones locales.

El Plan Nacional de Derechos Humanos

Adoptado como política de Estado desde 1998, da también algunas pautas paras la reforma de la legislación interna, respecto a los derechos de los inmigrantes y extranjeros. El Plan recoge la propuesta de la Sociedad Civil y del Estado, acordada en un Plan Operativo Sectorial que contiene entre otros aspectos los siguientes:

a) La protección integral de los derechos humanos del inmigrante en el país de residencia y en el país de origen;

b) La promoción de valores nacionales en el exterior

c) Fortalecer los Consulados ecuatorianos

d) Facilidades de retorno para migrantes;

e) Medidas legislativas y administrativas para el combate del tráfico ilegal de personas;

f) Capacitación, difusión y sensibilización de los derechos humanos de los migrantes a nivel de funcionarios públicos, organizaciones de derechos humanos y en la comunidad en general;

g) Protección de los derechos de las familias de los migrantes;

h) Reforma de programas de estudio que incluya los derechos humanos de los migrantes.

Si bien algunas de estas metas u objetivos no necesariamente requerirán de una reforma legislativa, es importante tomarlas en cuenta para cambiar la normativa que no esté de acuerdo con los estándares internacionales. El Plan Operativo Sectorial establece en el campo legislativo que se debe «contar con un ordenamiento jurídico que permita el adecuado ejercicio y garantía de los derechos humanos de los migrantes, extranjeros, refugiados, desplazados y apátridas, de conformidad con los instrumentos internacionales, regionales y nacionales en la materia».

Urgentes reformas

La Ley de Migración y su Reglamento, la Ley de Extranjería y su Reglamento, la Ley de Registro Civil, la Ley de Naturalización, el Código Penal y el Código de Procedimiento Penal requieren urgentes reformas respecto al tema que nos ocupa. A modo general, éstas podrían ser:

– Incluir la cláusula de no discriminación a favor de los inmigrantes y extranjeros, constante en la Constitución Política y en los instrumentos internacionales.

– Derogar todas las disposiciones discriminatorias que violen los principios constitucionales e internacionales respecto al goce y ejercicio de iguales derechos a favor de los extranjeros en el territorio del Estado, como por ejemplo, ciertas normas constantes en el artículo 9 de la Ley de Migración que se refieren a la exclusión de extranjeros y en el Capítulo V de la misma Ley, respecto a la deportación de extranjeros.

– Incorporar disposiciones para prevenir, reprimir y sancionar el tráfico de personas, incluyendo autores, cómplices y encubridores, así como la trata de personas, especialmente mujeres y niños.- Incluir las disposiciones más importantes de la Convención internacional sobre los derechos de los trabajadores migratorios y sus familiares, particularmente las referidas a los inmigrantes y extranjeros que ingresan al Ecuador y que desean permanecer en su territorio por motivos laborales.

– Mejorar la normativa interna respecto al asilo y el refugio, acorde con la normativa internacional.

– Incorporar en la Ley de Registro Civil el derecho de inscripción de los hijos nacidos en el Ecuador, sin importar la condición de legalidad, ilegalidad, regularidad o irregularidad de sus progenitores.

– Incorporar disposiciones que reglamenten la reunificación familiar de migrantes que salen hacia el exterior y el apoyo económico y psico-social preferente a los familiares que se quedan en las comunidades de origen.

– Incluir en las disposiciones internas principios de protección hacia los desplazados internos y apátridas.

– Incorporar disposiciones que fomenten el cumplimiento en los países de origen de sanciones penales impuestas a los extranjeros.

– Establecer disposiciones que permitan un acceso adecuado y oportuno a los recursos de apelación y revisión en los casos de deportación de extranjeros y derogar la detención de extranjeros por causas exclusivas de irregularidad o ilegalidad.

Conclusiones

Una vez realizada esta aproximación general sobre posibles reformas internas respecto a los derechos de los inmigrantes y extranjeros, podemos concluir que a la Función Legislativa le corresponde una ardua y desafiante tarea de armonizar principios que han surgido en las últimas décadas y que no se encuentran en la legislación ecuatoriana, cuya expedición tiene ya más de treinta años. Esta labor no será fácil ni rápida, pero tendrá que ser iniciada cuanto antes, a fin de lograr que el ejercicio y goce de los derechos humanos de aquellos que ingresan al país, como transeúntes, o para residir de manera temporal o permanente estén debidamente protegidos, sin discriminación ni exclusión de ninguna índole.