Registro Oficial

Registro Oficial No. 351 - Martes 3 de Junio de 2008 PRIMER SUPLEMENTO

Jueves, 05 de junio de 2008

Última modificación: Jueves, 05 de junio de 2008 | 11:39

REGISTRO OFICIAL

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Administración del Señor Ec. Rafael Correa Delgado

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Presidente Constitucional de la República del Ecuador

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Martes, 03 de Junio de 2008 - R. O. No. 351

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PRIMER SUPLEMENTO

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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

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RESOLUCIONES:

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1316-2006-RA Confírmase la resolución venida en grado y niégase la acción de amparo presentada por el señor Capitán José Segovia Zambrano, Presidente de la Asociación de Prácticos de Guayaquil, ASOPRAG

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0031-2007-TC Deséchase la demanda de inconstitucionalidad planteada por el ingeniero Mario Nieto Mora

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1316-2007-RA Confírmase lo resuelto por el Juez de instancia y concédese el amparo constitucional solicitado por el abogado Jaime Nogales Torres, Prefecto Provincial del Guayas (E) y otro

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ORDENANZAS MUNICIPALES:

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-.......... Gobierno Municipal de Portoviejo: Para manejo costero integrado sustentable

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-.......... Cantón Santa Rosa: Para la gestión y manejo de la zona costera

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-.......... Gobierno Municipal del Cantón Tisaleo: Que norma la gestión ambiental pública descentralizada

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Nro. 1316-2006-RA

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Magistrada ponente: Dra. Ruth Seni Pinoargote
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“EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

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ANTECEDENTES
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El señor capitán José Segovia Zambrano, en su calidad de Presidente de la Asociación de Prácticos de Guayaquil ASOPRAG, compareció ante el Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo y dedujo Acción de Amparo Constitucional en contra del señor Director de la Marina Mercante y del Litoral, en la cual impugna el acto administrativo contenido en el oficio No. DIGMER-AJU-2210-0, de fecha 18 de septiembre del 2006 y la omisión ilegítima de dar cumplimiento con el pronunciamiento constante en el Informe de la Comisión de Fiscalización y Control Político del Congreso Nacional, que consta en el Oficio DIGMER-AJU-2011-0, del 14 de agosto del 2006. En su libelo, en lo principal, manifestó lo siguiente:

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Los profesionales Prácticos Marítimos en ejercicio activo en el Puerto de Guayaquil, han venido prestando sus servicios en condiciones irregulares, en razón de que los mismos están dados por las empresas privadas de practicaje en relación directa con las agencias navieras que asignan a los buques a dichas empresas, mediante la exigencia de descuentos gravosos que llegan hasta el 50% del valor de la maniobra, el que es descontado de la remuneración del práctico, lo que origina una explotación.

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El sistema irregular se produce a través de la presión comercial y la competencia entre las empresas de prácticos, lo que ha degradado este servicio, afectando de manera irreparable a la seguridad en el tráfico marítimo portuario y al ingreso remuneratorio del Profesional Práctico Marítimo.

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Los Profesionales Prácticos Marítimos que laboran en el Puerto de Guayaquil, ejerciendo su derecho de organización garantizado en el artículo 35 numeral 9 de la Constitución Política del Estado, en concordancia con lo enunciado en el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, presentaron en el Ministerio de Trabajo y Empleo, los documentos para que se les otorgue la personería jurídica de su Asociación Profesional.

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El Ministro de Trabajo y Empleo, en uso de las facultades que le confiere el artículo 179, numeral 6 de la Constitución Política del Ecuador, mediante Acuerdo No. 000149 de 21 de marzo del 2005, aprobó el Acta Constitutiva y el Estatuto de la Corporación “Asociación de Prácticos de Guayaquil-ASOPRAG” con domicilio en la ciudad de Guayaquil.

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Dando cumplimiento a los fines de la Asociación de Prácticos de Guayaquil, ASOPRAG, mediante oficio No. ADM-C-AD-002 de 12 de octubre del 2005 y fundamentado en los artículos 1, 3 y 5.2 de la Resolución No. 470-95 de la Dirección General de la Marina Mercante y del Litoral DIGMER, solicitó al Director General de la Marina Mercante la matrícula como Operador Portuario de Buques.

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Mediante oficio No. DIGMER-PCO-4875-O de 16 de noviembre del 2005, el Director General de la Marina Mercante y del Litoral DIGMER, haciendo referencia a las disposiciones contenidas en los artículos 1 del Reglamento de Servicios Portuarios para las Entidades Portuarias del Ecuador, 5 del Reglamento para el Servicio de Practicaje Marítimo y Fluvial en los Puertos y Terminales de la República y 2 del Acta Constitutiva y Estatuto de la Corporación y Asociación de Prácticos de Guayaquil, ASOPRAC, niega la matrícula como Operador Portuario de Buques a la Asociación de Prácticos de Guayaquil, ASOPRAG, por supuestamente no reunir los requisitos establecidos en los Reglamentos que rigen las relaciones entre los Operadores Portuarios de Buque de Carga y Empresas de Servicios Complementarios, Usuarios y Autoridades; y, porque el objeto de la organización no le permite realizar la actividad que pretende.

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La Comisión de Fiscalización y Control Político del Congreso Nacional, asume la investigación legislativa y en el informe aprobado en el Pleno de la Comisión, en sesión de 18 de julio del 2006, determina los pronunciamientos que debe cumplir la DIGMER.

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En oficio No. SEC-TC-00001-06 de 28 de julio del 2006, al que adjuntó el Pronunciamiento de la Comisión de Fiscalización y Control Político del Congreso Nacional, solicitó al Director General de la Marina Mercante y del Litoral, disponga la concesión o el otorgamiento de la Matrícula de Operador Portuario de Buques a la Asociación de Prácticos de Guayaquil, ASOPRAG, sin recibir ninguna respuesta.

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En oficios Nos. SEC-TC-0002-06 de 7 de agosto del 2006 y SEC-TC-000021-06 de 17 de agosto del 2006, insistió ante el Director General de la Marina Mercante y del Litoral, a fin de que se de trámite al otorgamiento de la Matrícula de Operador Portuario de Buque a favor de ASOPRAG, sin obtener contestación.

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La Dirección General de la Marina Mercante y del Litoral, mediante Oficio No. DIGMER-SSUP-00222-0 de 22 de agosto del 2006, le detalla los documentos que debe acompañar para que se otorgue la Matrícula de Operador Portuario de Buque a favor de ASOPRAG.

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Mediante oficio No. ASO-SEC-TC-00005-06 de 11 de septiembre del 2006, dio cumplimiento a lo solicitado por la Dirección General de la Marina Mercante y del Litoral.

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El Director General de la Marina Mercante y del Litoral, con oficio No. DIGMER-AJU-2210-0 de 18 de septiembre del 2006, niega el otorgamiento de la Matrícula y además manifiesta que: “Respecto del contenido del informe sobre supuestas irregularidades cometidas en el servicio portuario de practicaje del Puerto de Guayaquil y fue remitido por el Presidente de la Comisión Especializada Permanente de Fiscalización y control Político del H. Congreso Nacional le hago saber que esta Dirección General presentó al señor Comandante General de Marina el análisis jurídico de dicho documento indicando los fundamentos constitucionales y legales que impiden atender las recomendaciones de la Comisión antes mencionada.”

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El desacato del Director General de la Marina Mercante y del Litoral al informe de la Comisión del Congreso Nacional, motivó a que el Presidente del Organismo, en oficio No. 1036-2006- de 12 de septiembre del 2006, solicite a la Ministra Fiscal General que: “Adjunto a la presente el informe de la Comisión de Fiscalización y Control Político del Congreso Nacional en relación al trabajo de los prácticos en el puerto de Guayaquil. En el informe se mencionan posibles actos de corrupción en la operación de esta actividad portuaria, respecto de lo cual he de encarecerle adoptar las medidas que estime pertinentes.”

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El Director General de la Marina Mercante y del Litoral, al emitir el oficio No. DIGMER-AJU-2011-0 de 14 de agosto del 2006, desacata de manera inconstitucional el pronunciamiento del Informe de la Comisión de Fiscalización y Control Político del Congreso Nacional de 18 de julio del 2006.

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La negativa a conceder la Matrícula de Operador Portuario de Buque, constituye un acto ilegítimo que violenta los artículos 35, numeral 9 de la Constitución Política del Estado, 2 y 3, numerales 1 y 2 del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, el Convenio 98 de la OIT, los Convenios suscritos por el Ecuador con la Organización Marítima Internacional OMI, las normas de la Asociación Marítima Internacional de Prácticos IMPA, la vigencia y obligatorio cumplimiento de las disposiciones del Código Internacional para Protección de Buques y de Instalaciones Portuarias, lo que de modo inminente amenaza con causar daño grave e irreparable a los Profesionales Prácticos.

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Fundamentado en el artículo 95 de la Constitución Política del Estado, y en el artículo 46 y siguientes de la Ley de Control Constitucional, interpuso Acción de Amparo Constitucional y solicita se ordene que el Director General de la Marina Mercante y del Litoral, proceda de manera inmediata a otorgar la matrícula de Operador Portuario a la Asociación de Prácticos de Guayaquil ASOPRAG.

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En la audiencia pública, el actor se ratificó en los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda. Por su parte, el Director General de la Marina Mercante y del Litoral, manifestó que al emitir los oficios Nos. DIGMER-AJU-2210-O de 18 de septiembre y DIGMER-AJU-2011-O de 14 de agosto del 2006, no se ha cometido acto ilegítimo ni se ha violado los derechos constitucionales de la Asociación de Prácticos de Guayaquil. Que la Acción de Amparo Constitucional planteada no procede, en razón a que no reúne los presupuestos señalados en la Constitución Política del Estado, Ley de Control Constitucional y Resolución de la Corte Suprema de Justicia. Que en Oficio No. DIGMER-AJU-2210-O de 18 de septiembre del 2006, se le hizo conocer al Presidente de la Asociación de Prácticos de Guayaquil, que no cumplía con los requisitos establecidos en el literal a) del artículo 4.1, y en los artículos 2, 3 y 4 del Reglamento de Servicios Portuarios, expedido por la Dirección General de la Marina Mercante y del Litoral, mediante Resolución No. 110-2001 de 13 de agosto del 2001, publicada en el Registro Oficial No. 406 de 6 de septiembre del 2001. Que desde el año 1977 el servicio de practicaje es brindado por la empresa privada, por delegación de las autoridades portuarias y que están constituidas por compañías de prácticos, que son las que en la actualidad prestan el servicio de acuerdo a disposiciones legales y reglamentarias mencionadas en el oficio 2011, en el que también se señala que existe desconocimiento de la vigencia, aplicación y cumplimiento de Convenios e Instrumentos Internacionales por la Asociación de Prácticos del Guayas, ASOPRAG y que en lo referente a los instrumentos de la Organización Marítima Internacional, tienen el carácter de recomendatorio y no son vinculantes de obligado cumplimiento. Que dentro de las facultades y atribuciones de las Comisiones Legislativas del Congreso Nacional, no están las de emitir pronunciamientos respecto de la inteligencia o aplicación de las normas constitucionales, legales o de otro orden jurídico.

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El Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, resolvió negar el Recurso de Amparo Constitucional formulado por el capitán José Segovia Zambrano.

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Encontrándose el presente caso en estado de resolver, para hacerlo se realizan las siguientes

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CONSIDERACIONES:
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PRIMERA.- El Pleno del Tribunal Constitucional es competente para conocer y resolver el presente caso de conformidad con lo que disponen los artículos 95 y 276, número 3 de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley del Control Constitucional.

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SEGUNDA.- No se ha omitido solemnidad sustancial alguna que pueda incidir en la resolución de la causa, por lo que se declara su validez.

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TERCERA.- La Acción de Amparo Constitucional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 95 de la Constitución y artículo 46 de la Ley del Control Constitucional, tiene un propósito cautelar traducido en objetivos de protección destinados a cesar, evitar la comisión o remediar las consecuencias de un acto u omisión ilegítimo que viole derechos constitucionales protegidos, por lo que es condición sustancial de esta acción analizar la conducta impugnada de la autoridad; y, como consecuencia establecer las medidas conducentes a la protección de los derechos constitucionales vulnerados, cuyo daño grave o inminencia de daño, imponga la tutela constitucional vulnerados, cuyo daño grave o inminencia de daño, imponga la tutela constitucional efectiva que la Acción de Amparo garantiza. En este sentido es de valor sustantivo y condición de procedencia del amparo la verificación de la ilegitimidad en la que haya incurrido la autoridad pública y la posibilidad efectiva de la tutela que la acción promueve para garantía de los derechos constitucionales violentados.

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CUARTA.- Un acto de autoridad pública es legítimo cuando ha sido dictado sin competencia, o sin observar los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico, o cuando su contenido es contrario a dicho ordenamiento, o ha sido dictado sin fundamento o suficiente motivación.

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QUINTA.-Los actos de autoridad pública impugnados son los contenidos en el Oficio No. DIGMER-AJU-2210-0 de 18 de septiembre de 2006, (Fs. 43) mediante el cual el Director de la Marina Mercante y del Litoral, comunica al accionante con la no procedencia de la solicitud ingresada con Oficio No. ASO-SEC-TC-00005-06 de 11 de septiembre de 2006, por no cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 4.1 letra a), numerales 2, 3 y 4 del Reglamento de Servicios Portuarios; y, por la omisión ilegítima de dar cumplimiento con el pronunciamiento constante en el informe de la Comisión de Fiscalización y Control Política del H. Congreso Nacional, que consta en el Oficio No. DIGMER-AJU-2011-0 de 14 de agosto del 2006.

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SEXTA.- Del análisis del Oficio No. DIGMER-AJU-2210-0, acto impugnado, se puede observar que el Director de la Marina Mercante y del Litoral, niega la matrícula de Operador Portuario a la Asociación de Prácticos de Guayaquil ASOPRAG, por no cumplir con los requisitos determinados en el artículo 4.1 letra a), numerales 2, 3 y 4 del Reglamento de Servicios Portuarios, que en forma textual señalan: “Toda persona jurídica constituida en el Ecuador, que desee ser autorizada como Operador Portuario, deberá previamente obtener una matrícula de OPC u OPB en la DIGMER y para ello, presentará en esta institución, los siguientes requisitos: a) Operador Portuario de Carga (UPC) u Operador Portuario de Buque (OPB)... 2. Copia certificada de la escritura pública de constitución de la compañía, en cuyo objeto social conste la actividad portuaria a desarrollar. 3. Nómina actualizada de los socios de la compañía otorgada por la autoridad competente. 4. Copia certificada del nombramiento del representante legal, inscrito en el Registro Mercantil.”

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SÉPTIMA.-Previo a seguir con el análisis de esta acción, es preciso llegar a determinar la naturaleza jurídica de la Asociación de Prácticos de Guayaquil, ASOPRAG, para lo cual es fundamental revisar el oficio No. 291-DRAJ-07 de 8 de agosto de 2007, emitido por la Directora Técnica de Asesoría Jurídica (e) del Ministerio de Trabajo, con el cual procede al Registro de la Directiva de la Asociación de Prácticos de Guayaquil ASOPRAG, cuyo antecedente para dicho registro se fundamenta en el “Reglamento para la Aprobación, Control y Extinción de Personas Jurídicas de Derecho Privado con finalidad social y sin fines de lucro, que se constituyan al amparo de lo dispuesto en el Título XXIX del Libro 1 del Código Civil”, publicado mediante Decreto Ejecutivo No. 3054, en el Registro Oficial No. 660 de 11 de septiembre de 2002, es decir, que la Asociación de Prácticos de Guayaquil ASOPRAG, dentro de sus objetivos como persona jurídica están las destinadas a fines sociales y no de lucro, y de conformidad con la letra d) del artículo 7 del Estatuto de la Asociación, ésta se debe entender como un mecanismo para unificar procedimientos y realizar los correctivos necesarios para mejorar el trabajo de los asociados que desempeñan la labor de practicaje; ya que si lo vemos desde un punto de vista de beneficio económico, como la facultad de desempeñar por sí sola el servicio de practicaje, se estaría burlando o esquivando los controles que deben tener esta clase de personas jurídicas; y se estaría poniendo en riesgo, como manifiesta el accionante, esta actividad de responsabilidad fundamentalmente encaminada a la seguridad del tráfico marino y la protección del medio ambiente en los canales de acceso a las zonas portuarias.

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OCTAVA.- Del considerando anterior, se puede entonces llegar a determinar muy claramente, que la negativa a otorgar la matrícula como Operador Portuario a la Asociación de Prácticos de Guayaquil ASOPRAG, por parte del Director de la Marina Mercante y del Litoral, es legítima, ya que la autoridad de control solo está exigiendo que se cumpla con los requisitos determinados en la normativa vigente para el desempeño de esta actividad, es preciso también señalar que el acto de autoridad impugnado, no viola ningún derecho de los accionantes, como el de asociación, el del trabajo, el de igualdad entre otros detallados en esta acción, por cuanto no se está negando el ejercicio de estos derechos, sino que la Asociación a que los accionantes pertenecen, está limitada su actividad a objetivos sociales y sin fines de lucro; por lo que si desearen los sujetos activos de esta acción, prestar el servicio de practicaje, deberán cumplir con los requisitos exigidos de conformidad con el Reglamento de Servicios Portuarios, y así tener las obligaciones y derechos para desempeñar esta clase de servicios.

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NOVENA.- Con respecto a la omisión ilegítima de no dar cumplimiento con el informe de la Comisión de Fiscalización y Control Político del H. Congreso Nacional, que consta en el Oficio No. DIGMER-AJU-2011-0 de 14 de agosto del 2006; este Tribunal debe señalar que el accionante en su demanda (fs. 27), manifiesta en forma textual que: “Este flagrante desacato del señor Director General de la Marina Mercante y del Litoral, motivó que el señor Presidente del H. Congreso Nacional mediante oficio No. 1036-2006 de 12 de septiembre de 2006, se dirija a la señora doctora Cecilia Armas MINISTRA FISCAL GENERAL, solicitando lo siguiente: “Adjunto a la presente el informe de la Comisión de Fiscalización y Control Político del Congreso Nacional en relación al trabajo de los prácticos en el puerto de Guayaquil. En el informe se mencionan posibles actos de corrupción en la operación de esta actividad portuaria, respecto de lo cual he de encarecerle adoptar las medidas que estime pertinente”; es decir, que este posible desacato por parte del Director de la Marina Mercante y del Litoral, ya está en conocimiento de las autoridades competentes, para su investigación de este delito, lo que hace que este Tribunal se abstenga de pronunciarse sobre este punto, ya que no puede intervenir en situaciones donde el Ministerio Público haya avocado conocimiento, esto a fin de respetar la independencia y autonomía de este organismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 217 de la Constitución.

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Por las consideraciones que anteceden, el Tribunal Constitucional, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

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RESUELVE:
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1.- Confirmar la Resolución venida en grado; y, por consiguiente, negar la Acción de Amparo presentada por el señor Capitán José Segovia Zambrano, en su calidad de Presidente de la Asociación de Prácticos de Guayaquil ASOPRAG.

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2.- Devolver el expediente al Juez de instancia para los fines previstos en la Ley.- Notifíquese y Publíquese”.-

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f.) Dr. Edgar Zárate Zárate, Presidente (E).
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Razón: Siento por tal, que la resolución que antecede fue aprobada por el Tribunal Constitucional con ocho votos a favor, correspondientes a los doctores Roberto Bhrunis Lemarie, Freddy Donoso Páramo, Patricio Herrera Betancourt, Hernando Morales Vinueza, Ruth Seni Pinoargote, Nina Pacari Vega, Manuel Viteri Olvera, Edgar Zárate Zárate, y un voto salvado del doctor Alfonso Luz Yunes, en sesión del día martes trece de mayo de dos mil ocho.- Lo certifico.

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f.) Dr. Arturo Larrea Jijón, Secretario General.
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VOTO SALVADO DEL DOCTOR ALFONSO LUZ YUNES EN EL CASO SIGNADO CON EL Nro. 1316-2006-RA

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Quito D. M., 13 de mayo de 2008.
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Con los antecedentes constantes en la Resolución adoptada, me separo de la misma por las siguientes consideraciones:

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PRIMERA.-La presente acción se ha sometido al trámite previsto en la Ley de Control Constitucional, habiéndose observado en su sustanciación todo lo dispuesto en el artículo 95 de la Constitución Política del Estado, por lo que se declara la validez de lo actuado.

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SEGUNDA.- El Tribunal Constitucional se encuentra investido de autoridad para conocer y resolver el presente caso de conformidad con lo que dispone el artículo 95 y el numeral 3 del artículo 276 de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley del Control Constitucional.

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TERCERA.-El objetivo de la Acción de Amparo Constitucional, en lo sustancial, se circunscribe a la tutela judicial efectiva que permite a los jueces tomar medidas preventivas, suspensivas o reparadoras en aras de evitar, cesar o remediar de manera inmediata un acto u omisión ilegítimos provenientes de autoridades de la administración pública, que de manera inminente puedan causar o causen daño grave o irreparable que viole o puede violar garantías primigenias inherentes a los seres humanos, consagradas en la Constitución Política o en convenios internacionales de los cuales el Ecuador es signatario. De lo expuesto fluye que para que proceda esta acción, es imperativo que concurran tres requisitos esenciales: a) Que exista un acto u omisión ilegítimos de autoridad pública; b) Que el acto viole cualquier derecho consagrado en la Constitución, convenio o tratado internacional vigente; c) Que constituya inminente amenaza de causar grave daño.

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CUARTA.-Se entiende que la protección es el rasgo fundamental de la acción de amparo y esta característica conduce a tipificarlo al interior de la Teoría General del Proceso, como un gran mecanismo tutelar de derechos constitucionales. La función o finalidad de la Acción de Amparo es la protección de los derechos consagrados en la Ley Suprema, quiere decir que, para que su manto protector se extienda sobre ellos, es menester se cumpla la condición fundamental de su existencia previa al acto u omisión cuyos efectos queremos anular. En otras palabras, se requiere que el recurrente haya estado, previamente, gozando y ejerciendo en forma efectiva dichos derechos, o hayan estado en la actitud de hacerlo con dicho carácter.

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QUINTA.-Dos son los elementos esenciales de la pretensión de amparo: la causa petendi, que viene determinada por la vulneración de un derecho fundamental, a través de una disposición, acto o vía de hecho de los poderes públicos; y el petitum, que habrá de contener la solicitud de declaración de nulidad de la disposición, acto o vía de hecho causante de la lesión y la de reconocimiento o restablecimiento del derecho o libertad pública vulnerada. Por ello, es indispensable que in limine o al momento de sentenciarse un conflicto de intereses intersubjetivos, vía acción de amparo, que el Letrado analice si se cumple en forma conjuntiva, además de los presupuestos generales, con los presupuestos específicos siguientes: 1.- Certidumbre del derecho que se busca proteger (que resulta crucial para el tema planteado). 2.-Actualidad de la conducta lesiva. 3.- Carácter manifiesto de la antijuricidad o arbitrariedad de esa conducta y 4.-Origen constitucional inmediato de los derechos afectados.

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SEXTA.- En la especie, se impugna el acto administrativo contenido en la Resolución No. 016-06 de fecha 10 de noviembre del 2006, la misma que contiene el Reglamento para el Servicio de Practicaje Marítimo y Fluvial en los Puertos y Terminales de la República. Del análisis del referido acto, fluye que el mismo ha sido dictado por el señor Director de la Marina Mercante y del Litoral DIGMER. No obstante, entre las atribuciones conferidas a tal autoridad, en el artículo 5 de la Ley General de Puertos, no consta la de dictar Reglamentos, sino únicamente la facultad de aprobarlos en virtud de lo dispuesto en el literal b) de la citada disposición.

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SÉPTIMA.- El artículo 1 del Reglamento impugnado dice textualmente “La matrícula será otorgada por la Dirección General de Marina Mercante y del Litoral, previa calificación a quienes hayan cumplido los requisitos establecidos en el presente reglamento; una vez matriculados no podrán ofrecer sus servicios como personas naturales, sino a través de una persona jurídica en cuyo objeto social indique la prestación del servicio de practicaje y haya obtenido la Matrícula de Operador Portuario de Buque, expedido por la DIGMER”.

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OCTAVA.- Lo precedentemente señalado viola expresas disposiciones consagradas en la Constitución Política del Estado, que garantiza el derecho de las personas naturales a laborar en forma independiente y libre. El artículo 35 de la Carta Magna dispone claramente que el trabajo es un derecho y un deber social, que gozará de la protección del Estado, el que asegurará al trabajador el respeto a su dignidad, una existencia decorosa y una remuneración justa que cubra sus necesidades y las de su familia. Notoriamente se hace un discrimen da las personas naturales, es decir, de los denominados prácticos marítimos, al impedirles ejercer su constitucional derecho a ejercer una actividad honesta, para la cual, se encuentran técnicamente capacitados. Por otro lado, no puede ningún Reglamento determinar el número de ciudadanos aptos para ejercer un servicio público.

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NOVENA.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Puertos, los organismos responsables de la administración portuaria son, en su orden: El Consejo Nacional de la Marina Mercante y Puertos, la Dirección Nacional de la Marina Mercante y del Litoral y las entidades Portuarias. Por lo expuesto, resulta evidente que la norma contenida en el artículo 2 del Reglamento impugnado que pretende consagrar la existencia de un organismo denominado “Autoridad Marítima Nacional”, carece de toda sustentación fáctica y jurídica, sencillamente porque dicho ente no forma parte de nuestro ordenamiento legal.

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DÉCIMA PRIMERA.- Los artículos 7, 8 y 9 del impugnado Reglamento, utilizan el término empresas como sinónimo de persona jurídica, sin advertir que de acuerdo a lo dispuesto en el Titulo XXX del Libro I del Código Civil, concretamente en el artículo 564, al referirse a las personas jurídicas, se engloba también a las Asociaciones, Fundaciones, Corporaciones y otras agrupaciones sociales o gremiales. En el artículo 10 se determina que las empresas de practicaje estarán obligadas a mantener la matrícula vigente, la póliza de seguro y la autorización correspondiente. Se desconoce, por parte de quienes redactaron este Reglamento, que cada buque tiene su propio seguro que cubre los daños ocasionados a terceros por negligencia o deficiencia en el servicio de practicaje.

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DÉCIMA SEGUNDA.-El informe aprobado por la Comisión Especializada Permanente de Fiscalización y Control Político del Congreso Nacional, con relación al presente caso, que consta incorporado a este expediente (fs. 72 a 93) señala, entre otras cosas, que “El sistema irregular, se desenvuelve según los denunciantes, de la siguiente manera: Las Agencias Navieras asignan los buques a las empresas de practicaje, mediante la exigencia de descuentos gravosos que llegan hasta el 50% del valor de la maniobra. Este valor es descontado de la remuneración del práctico, lo cual origina una explotación al trabajo contrariando los preceptos constitucionales, las normas internacionales y las normas legales y reglamentarias nacionales”

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Por las consideraciones que anteceden, soy del criterio que el Pleno del Tribunal Constitucional, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

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debe:
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1.- Revocar la resolución venida en grado; y, en consecuencia, conceder la acción de amparo presentada por el señor Capitán José Segovia Zambrano.

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2.- Ejecutoriada la presente resolución, remítase el expediente al tribunal de instancia para los efectos determinados en el artículo 55 de la Ley Orgánica de Control Constitucional, concediéndole el término de diez días a partir de la recepción del proceso para que informe sobre la ejecución de la decisión adoptada, cumplido el término y de persistir el incumplimiento, comunique de inmediato a este Tribunal, para la aplicación de lo previsto en el artículo 60 del Reglamento de Trámite de Expedientes en el Tribunal Constitucional.- Notifíquese y publíquese.-

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f.) Dr. Alfonso Luz Yunes, Vocal Magistrado.
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.- Es fiel copia del original.- Revisado por …….. f.) Ilegible.-

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Quito, a 28 de mayo del 2008.- f.) El Secretario General.

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Nro. 0031-2007-TC
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Magistrado ponente: Dr. Patricio Herrera Betancourt
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“EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

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En el caso signado con el Nro. 0031-2007-TC
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ANTECEDENTES:
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Mario Nieto Mora, amparado en el artículo 276, numeral 1, de la Constitución Política del Ecuador, demanda la inconstitucionalidad de los artículos 307, 313 y 332, de la Codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, publicada en el Registro Oficial No. 159 de 5 de diciembre del 2005, con informe favorable del Defensor del Pueblo. El accionante en lo principal señala:

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Que, toda Ley o disposición vigente para que sea respetada, posibilite imponer la justicia y permita generar bienes y servicios de óptima calidad, debe concordar con lo que en la parte respectiva señala la Constitución de la República, estar redactada usando los términos apropiados y cuando es necesario, basarse en los principios técnicos que correspondan. Que, los artículos referidos de la Codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, describen los métodos que los municipios deben utilizar para calcular el valor comercial de los bienes raíces, los mismos son inadecuados e inconstitucionales, en razón de que previamente no existe un glosario de términos básicos relacionados con los avalúos así como por el desconocimiento de lo que significan, confunden a dos o más de ellos.

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Aunque un solo artículo de una Ley fuese inconstitucional, para que aquella induzca a generar servicios de óptima calidad y su contenido sea coherente es indispensable revisar o mejorar en su forma y fondo todos sus artículos que directa o indirectamente se relacionan con la inconstitucionalidad y más si esa relación es técnica. Que, debido a las indicadas falencias técnico-legales causa pérdidas de recursos, viola la Constitución Política y afecta al avance tecnológico y al prestigio del país.

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Que, el artículo 33 de la Constitución Política del Estado, refiriéndose a las expropiaciones señala textualmente: “Para fines de orden social determinados en la Ley, las instituciones del Estado, mediante el procedimiento y en los plazos que señalen las normas procesales, podrán expropiar, previa justa valoración, pago e indemnización, los bienes que pertenezcan al sector privado. Se prohíbe toda confiscación”. Esto significa que para garantizar la seguridad jurídica y obrar con justicia es necesario que los valores económicos de los bienes a expropiar y de cualquier otro, deben calcularse, como indica la técnica y el sentido común, sustentándose en las cuantías que libremente en el mercado alcanzan esos bienes, sus similares o sus cotejables, o utilizando los métodos de valoración que correspondan.

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Que, el numeral 7 del artículo 23 de la Constitución de la República, señala que los ecuatorianos tenemos derechos a disponer de bienes y servicios públicos y privados de óptima calidad, permite deducir que todas las entidades públicas y privadas tienen el deber de trabajar eficaz y eficientemente. El uso de normas técnicas apropiadas es esencial para el efecto.

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Que, para deducir las inconstitucionalidades de las normas alegadas, explica y define lo que debe entenderse por: catastros; componentes de la propiedad inmobiliaria urbana y rural; determinantes del valor comercial; valoración de activos; sectorización; costos de construcción, producción, de explotación, de reposición; depreciación, etc.

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Indica que, el artículo 307 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, manifiesta: “El valor de la propiedad se establecerá mediante la suma del valor del suelo y, de haberlas, el de las construcciones que se hayan edificado sobre el. Este valor constituye el valor intrínseco, propio o natural del inmueble y servirá de base para la determinación de impuestos y para otros efectos no tributarios como los de expropiación.

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Para establecer el valor de la propiedad se considerará, en forma obligatoria, los siguientes elementos:

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a) El valor del suelo, que es el precio unitario del suelo, urbano o rural, determinado por un proceso de comparación con precios de venta de parcelas o solares de condiciones similares u homogéneas del mismo sector, multiplicado por la superficie de la Parcela o solar;

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b) El valor de las edificaciones, que es el precio de las construcciones que se hayan desarrollado con carácter permanente sobre un solar; calculado sobre el método de reposición; y,

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c) El Valor de la reposición, que se determina aplicando un proceso que permite la simulación de construcciones de la obra que va a ser avaluada, a costos actualizados de construcción, depreciada de forma proporcional al tiempo de vida útil.

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Las municipalidades mediante ordenanza establecerán los parámetros específicos que se requieran para aplicar los elementos indicados en el inciso anterior, considerando las particularidades de cada localidad”.

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Manifiesta que, dentro de los errores de forma y técnicos se encuentra su limitada redacción, menosprecia a la utilidad, que, para efectuar avalúos adecuados, ofrecen los estudios de mercado y en su segundo párrafo usa inapropiadamente la expresión “valor de la propiedad” en vez de “valor económico o comercial de la propiedad o inmueble”, utilizando la palabra “suelo” en lugar de “tierra”, confunde al “precio” de la tierra con su “valor comercial” y aún mas, obliga avaluar este bien aplicando el método de comparación. En el literal b) confunde igualmente al “precio de las construcciones” con sus “valores comerciales” y para valuar las obras civiles, aparte de equiparar el método del costo de construcción con el de reposición, recomienda inadecuadamente el uso de este último; y, en su litera c) confunde la “vida útil” con la “remanencia” de la misma, respecto del “método de reposición que señala el literal b), e incluso en el supuesto de que para valorar todas las obras civiles fuese posible usar este procedimiento, es de señalar que cuando se conocen los precios que en el mercado alcanzan uno o dos departamentos de medio uso que integran un condominio, el valor comercial de un tercero similar no hace falta calcularlo usando obligatoriamente este método, ya que ciertas obras civiles afectan el valor económico de los inmuebles de los que forman parte y como en el literal b) se intenta detallar la forma de valorarlas, hubiese sido conveniente, atendiendo a este deseo, que señale que sus valuaciones procede cuando generan servicios y/o rentas adecuadas y están técnicamente edificadas; y, que en lo posible, basándose en sus costos de construcción actualizados y depreciándolas en virtud de sus edades y del influjo que ejercen las condiciones ambientales, se utilice el método de valoración de los Costos de Construcción. Que, si se usan los métodos de valuación descritos en este artículo 307 no es factible cumplir lo que dispone el artículo 306 de la misma Codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que señala que: “…Los bienes inmuebles constarán en el catastro con el valor de la propiedad actualizado” y, en consecuencia con los valores que fija el mercado y en referencia a la expresión “carácter de permanente” que también cita su literal b) y que se refiere a las obras civiles que por su buen estado de conservación pueden seguir permaneciendo conviene reiterar que no todas deben ser valoradas si por alguna causa no continuarán produciendo servicios o beneficios .

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Señala que, las violaciones constitucionales consisten en no realizar avalúos justos con fines de expropiación que dispone el reiterado artículo 33 de la Constitución Política, todavía más, cuando se valúa un bien raíz singular como un hospital o el edificio, un teatro, por no utilizar el método de valoración adecuado se atenta finalmente a la seguridad jurídica y se tiende a perjudicar al Estado cuando sus instituciones, atendiendo a lo que dispone el reiterado artículo 20 de la Constitución Política, deban indemnizar a los particulares por los perjuicios que les cause los deficientes servicios públicos que reciben de esas entidades; se obstaculiza el cumplimiento de los deberes y responsabilidades de los ciudadanos señalados en los numerales 1, 3, 4, 6, 8, 9, 11, 13, 14, 15, 17, 18 del artículo 97 de nuestra Constitución Política; y, no es posible ofrecer ni acceder a los servicios de óptima calidad que garantiza el numeral 7 del artículo 23 de la Constitución Política.

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El artículo 313 de la LORM, estatuye: “Los predios urbanos serán valorados mediante la aplicación de los elementos de valor del suelo, valor de la edificaciones y valor de reposición previstos en esta Ley; con este propósito, el consejo aprobará mediante ordenanza, el plano del valor de la tierra, los factores de aumento o reducción del valor del terreno por los aspectos geométricos, topográficos, accesibilidad, a determinados servicios, como agua potable, alcantarillado y otros servicios, así como los factores para la valoración de las edificaciones”.

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Dice que, entre los errores de forma y técnicos se encuentran: la redacción es deficiente, a los “determinantes del valor comercial” de la tierra que es lo correcto los denomina “elementos del valor (?) de suelo”; y de manera inapropiada utiliza, el término “suelo” en lugar de “tierra”, por insistir en el uso del método de valoración de las obras civiles que señala el indicado literal b) del artículo 307 reitera sus errores y, menospreciando a la utilidad que ofrecen los reiterados estudios de mercado de la tierra y/o considerar que para valorar en base de comparaciones a los distintos predios de un sector es esencial determinar previamente el valor económico del “predio tipo” de ese sector, dispone que los Consejos Municipales aprueben los planos del valor de la tierra que correspondan, los “factores de aumento o reducción del valor del terreno” y “los factores(?) para la valoración de las edificaciones”. En consecuencia se atenta a la seguridad jurídica y se obstaculiza el cumplimiento de los deberes y responsabilidades que tenemos los ciudadanos, especialmente de lo que se citan en los mencionados numerales del artículo 97 de nuestra Carta Magna.

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El artículo 332. “Los predios rurales serán valorados mediante la aplicación de los elementos de valor del suelo, valor de las edificaciones y valor de reposición previstas en esta Ley; con este propósito, el concejo aprobará, mediante ordenanza, el plano del valor de la tierra, los factores del aumento o reducción del valor del terreno por aspectos geométricos, topográficos, accesibilidad al riego, accesos y vías de comunicación, calidad del suelo, agua potable, alcantarillado y otros elementos semejantes, así como los factores para la valoración de las edificaciones.

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Para la valoración de los inmuebles rurales se estimarán los gastos e inversiones realizadas por los contribuyentes para la dotación de servicios básicos, construcción de accesos y vías y mantenimiento de espacios verdes y de cultivo, así como de conservación en áreas sin parcelar”.

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Argumenta que, en los errores de forma y técnico, el proceso de valoración que describe no toma en cuenta a los estudios de mercado que son indispensables realizar para ratificar o calcular directa o indirectamente, en base de comparaciones, por ejemplo el valor económico de una propiedad y como violaciones constitucionales está el procedimiento de valoración de los predios rurales, es consecuentemente inapropiado y asimismo viola respecto a la justa valoración de la propiedad inmobiliaria.

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Con los antecedentes expuestos, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 307, 313 y 332 de la Codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, publicada en el Registro Oficial No. 159 del 5 de diciembre del 2005.

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Mediante providencia del 14 de febrero de 2008, la Tercera Comisión avoca conocimiento de la causa y dispone correr traslado al señor Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente, en aplicación de lo dispuesto en el primer inciso del artículo 7 del Mandato Constituyente No. 1, publicado en el Registro Oficial No. 223 de 30 de noviembre del 2007, y a los señores: Presidente de la República, Presidente de la Asociación de Municipalidades del Ecuador A.M.E. y Procurador General del Estado.

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El señor Administrador General Temporal del Congreso Nacional manifiesta: Que, impugna por la forma la demanda y alega improcedencia adjetiva de la misma por cuanto el demandante no menciona a los legitimados pasivos en su acción, incumpliendo de esta manera lo dispuesto en el literal b) del artículo 2 del Reglamento de Trámite de Expedientes en el Tribunal Constitucional, alega improcedencia sustantiva de la acción, alega aplicación del principio preconstitucional de la Ley. Que, el Tribunal Constitucional, en varias causas de inconstitucionalidad de normas legales, aplicación de este principio, que en resumen la doctrina lo recoge en el sentido que en caso de existir dudas sobre la inconstitucionalidad de una norma impugnada como tal, se estará por la constitucionalidad de la misma, en orden a salvaguardar el ordenamiento jurídico y el iure imperri. Que, en caso de que el Tribunal aceptara la demanda, por un lado, se expulsaría las disposiciones impugnadas; y por otro estaría afectándose las rentas que generan los impuestos de las municipalidades. Que, alega aplicación del principio de correspondencia y armonía. Así mismo ha reiterado el Tribunal Constitucional en sus resoluciones, que la Constitución Política de la República al ser un cuerpo jurídico integral, un todo orgánico, en la interpretación debe excluirse cualquiera que induzca a anular o privar de eficacia algunas de sus normas, por lo que solicita que se deseche la presente demanda.

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El Presidente de la República manifiesta: Que, la demanda de inconstitucionalidad planteada intenta declarar la inconstitucionalidad de los artículos 307, 313 y 332 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Las normas cuya constitucionalidad ha sido cuestionada no alteran los mandatos de la Carta Suprema, en lo referente a la justa valoración de los bienes objeto de la expropiación, ni a la garantía de seguridad jurídica. Que, con el fin de identificar supuestos errores del articulado, presenta una arbitraria definición de términos, desactualizada e incongruente con los modernos conceptos de avalúo y catastro. Que, con suma ligereza, el accionante menciona que los métodos de valoración de la propiedad previstos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal atentan contra la seguridad jurídica, lo cual no es cierto, porque al contrario, el ordenamiento jurídico ecuatoriano prevé un procedimiento reglado para la expropiación, y especialmente, normas claras sobre la valoración de los bienes expropiados, lo que otorga certidumbre a los administrados frente a la potestad expropiatoria del Estado. Que, no existe fundamento para afirmar que la valoración de bienes mediante la aplicación de los elementos previstos en la Ley contraviene la Constitución, porque en nada afectan dichos criterios a la justa valoración que deban realizar las municipalidades a los bienes expropiados. Por lo que solicita que se deseche la presente demanda de inconstitucionalidad.

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El Presidente de la Asociación de Municipalidades manifiesta: Nuestra legislación no tiene una norma única para procesar las expropiaciones; sin embargo, en ningún caso puede prescindirse el cumplimiento del concepto jurídico determinado “justa valoración”; la Ley Orgánica de Régimen Municipal, prevé una norma o método de valoración de los bienes inmuebles, no solo para efectos de determinar cargas impositivas, sino para otros como la expropiación; sin que la valoración determinada por la municipalidad, sea imperativa para el pago e indemnización producida o por efectos de la expropiación; bien se sabe que en caso de desacuerdo por parte del propietario, corresponde a un juez dirimir el justo precio, por tanto no se pone en riesgo, el derecho del titular del dominio a recibir el justo precio. Por lo que solicita que se rechace la presente acción.

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El Representante de la Procuraduría General del Estado manifiesta: Que, son improcedentes los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda; inexistencia de normas constitucionales que hayan sido violado por parte de las normas materia de la demanda; priorización de los intereses personales y privados del actor de esta demanda frente a la connotación pública de las normas impugnadas; que existe el afán de protagonismo del actor con una supuesta “corrección técnico terminológica” en la redacción de las normas cuya inconstitucionalidad ha demandado, el planteamiento de la demanda es difuso e impreciso. Que, existe violación de la disposición contenida en el inciso segundo del artículo 20 de la Ley de Control Constitucional, en razón de que el actor ha presentado su demanda únicamente alegando la inconstitucionalidad de los artículos demandados, sin acompañar ningún tipo de prueba técnica, jurídica, estadística o de estudio práctico objetivo que demuestre sus asertos. La demanda planteada es improcedente. Por lo que solicita que se deseche la presente demanda.

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Con estos antecedentes, para resolver se realizan las siguientes

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CONSIDERACIONES:
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PRIMERA.- El Pleno del Tribunal Constitucional es competente para conocer y resolver el presente caso de conformidad con los artículos 276 número 1 de la Constitución, 12 número 1, y 62 de la Ley del Control Constitucional, y 1 y siguientes del Reglamento de Trámite de Expedientes en el Tribunal Constitucional.

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Por otra parte, esta acción ha sido tramitada en conformidad con el ordenamiento jurídico constitucional y legal vigente.

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SEGUNDA.- El accionante se encuentra legitimado para proponer esta acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los ar

 

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