Por: Fundación Hacia la Seguridad
Imperio de la Ley
L A NECESIDAD DE FORTALECER la seguridad jurídica en el Ecuador, a fin de transformar el país y eliminar la corrupción, fue comentada por Carlos Larrea, subsecretario jurídico de la Presidencia de la República y Gabriel Ruiz, asesor jurídico del presidente del Congreso Nacional. Estos comentarios se vertieron durante el programa Justicia para Todos, en el cual, el presidente de la Fundación Hacia la Seguridad-Imperio de la Ley, Edgar Terán, alabó los esfuerzos que desde la Presidencia de la República (con la firma un decreto y convenio, el 7 de mayo) y desde el Congreso (que en octubre pasado firmó un convenio), se han llevado adelante.
Las dos funciones del Estado, de acuerdo con Terán, han adoptado el compromiso de recibir borradores de trabajo de la Fundación Hacia la Seguridad para ir depurando la actual legislación. En el caso del Ejecutivo, se depura la legislación administrativa secundaria y en el caso del Congreso, la legislación primaria, es decir las leyes propiamente dichas.
¿Qué es inseguridad jurídica?
Los juristas empezaron definiendo el concepto de inseguridad jurídica. Para Terán es el desacato a las normas jurídicas, la falta de cumplimiento de los contratos y el irrespeto a los jueces. Todo ello también es causa de la corrupción. «Contrariamente a lo que sostienen algunos asesores internacionales y hasta algunos políticos, la corrupción no es un hecho natural, idiosincrático en América Latina, sino es consecuencia del orden jurídico deficiente», dijo el jurista.
Carlos Larrea, comentó que la inseguridad jurídica es uno de los males mayores en el país. Ella despierta tanto la desconfianza del ciudadano común, como del inversionista privado, nacional o extranjero. «Esto ha hecho que nuestros ciudadanos tengan miedo de acudir a las autoridades y a los tribunales», lamentó.
Por su parte, desde el Congreso, Gabriel Ruiz dijo que el primer requisito para recuperar la seguridad jurídica, es jerarquizar la ley, y restaurar la capacidad privativa y excluyente del Congreso de dictar normas con el carácter de obligatorias. También advirtió la necesidad de eliminar la telaraña legal, «ese problema de Estado que se traduce en la proliferación de leyes, decretos, resoluciones, acuerdos, ordenanzas, muchas veces obsoletas o contradictorias con la propia Constitución».
Ruiz aseguró que existen demasiados órganos legislativos: cerca de 40 órganos a parte del Congreso Nacional: la Presidencia de la República, los ministerios de Estado, Consejos Superiores Nacionales, los organismos seccionales autónomos. Sobre este dato, Terán citó cifras de la empresa Lexis, la cual indica que solamente 8% de todas las normas vigentes provienen del Congreso, y más del 70% vienen de estas muchas decenas de órganos que legislan todos los días.
¿Por qué promover la seguridad jurídica?
Los panelistas coincidieron en que una adecuada y civilizada convivencia ciudadana está fundamentada en la seguridad jurídica, por lo cual es necesario promoverla.
La Seguridad Jurídica tiene una trascendencia adicional que es cambiar la imagen de Ecuador de país inepto para el desarrollo, lento para los cambios, incumplido, confuso e inseguro, hacia el primer país de América Latina que restaure el estado de derecho y el sistema legal. Esto representa una atracción poderosa para capitales inversionistas y eso le convierte al Ecuador en el adalid de un movimiento positivo en el siglo 21,
Terán citó un artículo de Fabián Corral, publicado hace días en uno de los medios de comunicación nacional denominado «Hipocresía y Legalidad». El articulista cita varios ejemplos en los cuales se grafica que el Ecuador vive en un sistema de degradación del derecho, que debe cambiar: «el cumplimiento era antes símbolo de civilización. Ahora demostrar habilidad, sangre fría y audacia para torearlos, torear las leyes y las normas es el objetivo», dice Corral.
Primer ejemplo: De acuerdo al artículo 35 numeral 10 de la Constitución, se prohíbe la paralización de los servicios públicos. También el Código de Trabajo sanciona la paralización y el Código Penal la castiga. Sin embargo «los servicios públicos sí se paralizan, porque sobre la Constitución y la ley está la voluntad de los sindicatos de la burocracia».
Segundo ejemplo: Los fondos del IESS son intangibles y distintos de los fondos públicos de acuerdo al artículo 59 de la Constitución, sin embargo «se han confiscado estos fondos a través de un sistema de habilidades financieras destinadas a llenar la siempre insatisfecha voracidad presupuestaria, de un estado que tiene déficit creciente cuando está recibiendo casi 40 dólares por cada barril de crudo», escribió el articulista. De acuerdo con Corral, «para ser coherentes la norma debería decir que los aportes al IESS son un impuesto confiscatorio al rol de pagos».
Tercer ejemplo: El ejercicio de la administración pública es gratuito. Las actividades de control y administración pública, precisamente por ser impuestas obligatoriamente y porque no representan ventajas individuales específicas, no deben cobrarse. Sin embargo, en la ley Trole II del 18 de agosto de 2000, se reformó la Ley de Modernización y se permitió que la burocracia cobre por sus servicios.
Ante este panorama incierto, Edgar Terán comentó que existe una fórmula clara para remediarlo y en este sentido se ha actuado con la Presidencia de la República y el Congreso.
Desde la Presidencia
Carlos Larrea explicó que la Presidencia de la República se ha unido con la Fundación Hacia la Seguridad – Imperio de la Ley, conciente de que es fundamental la lucha por un Estado de Derecho. El objetivo es trabajar en forma conjunta para revisar cerca de 1.200 cuerpos legales de orden secundario es decir, decretos ejecutivos y acuerdos ministeriales que se contraponen en principio a normas constitucionales y a normas de carácter legal.
Por lo pronto ya se han revisado disposiciones referentes a la capacidad sancionadora que establece la Constitución, que solamente debe ser contemplada en las leyes.
En primera instancia se han reformado alrededor de 209 cuerpos legales y derogado 26.
En este proceso, dos o tres de los ministerios no cooperaron para hacer la limpieza. Sobre este tema, Larrea comentó que esas instituciones tienen resistencia al cambio y a mejorar los sistemas de control de calidad. También comentó que aquellos directores jurídicos que no cooperaron han sido sancionados por los respectivos ministros.
De todos modos, Larrea calificó como un éxito la depuración lograda de ciertas normas que se contraponen a la Constitución y que contenían ciertas facultades discrecionales.
El mismo decreto ejecutivo que derogó varias disposiciones legales expidió una reforma muy importante al artículo 195 de régimen administrativo de la función ejecutiva al cual se le añadió un artículo que habla del control de legalidad. La idea es que cada director de asesoría jurídica de cada ministerio o dependencia certifique que esa norma legal que se va a expedir no viola ni la constitución, ni la ley y esto debe ser corroborado y calificado además, por la Subsecretaria Jurídica de la Presidencia de la República. También está prevista en esa reforma que los funcionarios que incurran en un acto contrario a esta disposición legal sean sancionados con el rigor de la ley.
HLS se ha comprometido a presentar iniciativas cada vez que se identifica un parámetro de violación constitucional. Esto es analizado muy severamente por la Asesoría Jurídica de la Presidencia, y con este filtro jurídico pasará el decreto al Presidente de la República.
Desde el Congreso
Mientras tanto, en el Congreso está en curso un proyecto que HLS promovió a través de la Comisión de Legislación y Codificación. Este proyecto contempla la depuración de una importante cantidad de leyes.
Gabriel Ruiz, asesor de Guillermo Landázuri, aseguró que el presidente del Congreso confía en la Comisión de Codificación, porque es un cuerpo especializado y permanente, que está solo dedicado a esa tarea. Comentó que con el convenio suscrito con la Fundación Hacia la Seguridad «se ha dado un paso cualitativo muy importante en la dirección correcta».
También aseguró que el Presidente del Congreso comprende que es necesario fijarse en la cantidad de basura jurídica que ha producido este organismo y debe empezar a desbrozar ese camino y legislar con pausa, para que las leyes que se aprueban, sean productos legislativos de mejor calidad.
Vigilancia
Para Edgar Terán, la depuración legal es simplemente una parte del proceso: «la otra fase es la vigilancia por parte de la sociedad civil: la vigilancia que debe tener el propio Estado sobre las nuevas normas que salen». También existe vigilancia desde la sociedad civil, cuando HLS hace análisis de las sentencias de los altos tribunales. Terán comentó que con la nueva Ley de Acceso a la Información se determinó que los altos tribunales de justicia publiquen sus sentencias. En este tema, la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional están obligados a publicar en el Registro Oficial sus sentencias, no así los Tribunales de lo Distrital, Contencioso Administrativo y Fiscal. Pero Hacia la Seguridad-Imperio de la Ley, antes de la vigencia de esta norma ya estaba publicando en su página web las sentencias trascendentes, las paradigmáticas, analizadas por juristas.
Esto, de acuerdo con Terán, es fundamental para el juez, porque así sale de su anonimato y de su soledad. Con la publicación de los análisis de las sentencias, los abogados, la gente interesada, pueden saber las cosas buenas que los jueces hacen, y así se cumple con la norma de la ley que obliga a la publicidad de las sentencias.
Elaboración de Códigos
Hay otro trabajo menos cuantitativo y más cualitativo, que es la elaboración de códigos nuevos. Partiendo del concepto de que el código tiene que tener una jerarquía superior e imperiosa sobre todas las demás normas, se busca crear códigos nuevos; el penal, el mercantil, el de comercio, entre otros que ahora están totalmente obsoletos. El código civil debería tener reformas y hay que elaborar el código administrativo, que no existe.
Terán no descarta la posibilidad de hacer pocas reformas constitucionales al final del proceso