SEGURIDAD SOCIAL COMPLEMENTARIA
Autor: Dr.
Carlos Galarza Tobar
1.- Los
fondos complementarios de seguridad social.-
En los
ordenamientos jurídicos latinoamericanos el término planes y fondos de
pensiones aplicado a la seguridad social nos indica dependencia del sistema
público de Seguridad Social. En ordenamientos jurídicos del ámbito europeo y en
particular en el de los Estados Unidos de Norte América el término
complementario aplicado a la Seguridad Social sirve para designar un conjunto
de técnicas de protección de riesgos sociales o incluso de generación de
prestaciones económicas situado al margen del sistema público de Seguridad
Social, en tanto, mientras el sistema público tendría por fin garantizar la dignidad de las personas incluidas en su
ámbito que estuvieran en situación de necesidad, las técnicas de Seguridad
Social complementaria tendría por fin generar prestaciones a favor de esas
mismas personas para asegurarles en las situaciones de necesidad un estándar de
vida cercano al que tenían antes de haberse colocado en tales situaciones.
La Seguridad
Social complementaria es un nivel de protección externo al sistema de la
Seguridad Social pública. Los medios de gestión son los fondos de pensiones
como práctica de seguridad social complementaria de aquellas personas que en la
actualidad se ven afectadas por la concepción y requerimientos financieros del
sistema de Seguridad Social público; los planes y fondos de pensiones de
carácter complementario no formaban parte del sistema obligatorio de Seguridad
Social y en el presente han sido absorbidos por el sistema público.
Los planes
complementarios nacieron en las empresas, en beneficio de sus trabajadores, en
el último tercio del siglo XIX; se
extendieron e incorporaron a los servidores públicos durante la segunda mitad
del siglo XX, y constituyen precedente de los planes y fondos de pensiones
actuales; de las técnicas financieras sobre los contratos de seguros de rentas
diferidas desarrollados desde 1924, por la Equitable Life Assurance Society[1].
Los planes
complementarios fueron de diverso tipo: garantizados por una póliza colectiva
en compañías de seguros, por fondos contables[2],
por fondos complementarios empresariales
o institucionales; mediante delegaciones
para la creación de organismos administrativos institucionales o personas
jurídicas creadas directamente, con participación, delegación u otra forma de
intervención por las empresas o instituciones cuyo objetivo fue separar el
seguro colectivo de las finanzas de la empresa[3].
En múltiples ocasiones en particular en el sector público los derechos
otorgados por los Fondos los encontramos
en la negociación colectiva.
Los planes pueden
ser de varias clases en razón de los sujetos que los constituyan, promotor y
partícipes y en razón de las obligaciones estipuladas. Según el primer criterio
clasificatorio puede haber planes del sistema de empleo, cuyo promotor es un
empleador y los partícipes los trabajadores, planes del sistema asociado, cuyo
promotor son las asociaciones o sindicatos y cuyos partícipes son sus asociados,
y planes del sistema individual, cuyo promotor es una entidad financiera y que
están abiertos a cualesquiera personas físicas. Según el segundo criterio
clasificatorio, por obligaciones estipuladas, puede haber planes de prestación
o de aportación definidos o mixtos.
Un plan de
pensiones es un instrumento jurídico mediante el que se establece la obligación
de determinada persona y/o de un tercero en su nombre de contribuir
económicamente con periodicidad a la constitución de un patrimonio para generar
en el futuro el derecho a favor de sí mismo o de otros beneficiarios a percibir
rentas o capitales en los casos previstos que pueden ser los de jubilación,
invalidez, muerte y supervivencia; en síntesis es ?todo acuerdo que revista la
forma de contrato, acto constitutivo o normativa que defina prestaciones de
jubilación, así como las condiciones para su obtención?[4]
Los planes y
fondos de pensiones complementarias se rigen por sus propios documentos de
origen, resoluciones y reglamentos institucionales, estatutos, o cualquier
convenio que no se oponga a la Constitución y la Ley, correspondiendo al ámbito
laboral, social, comercial, civil, financiero, etc.
2.- Los
fondos complementarios en el Ecuador.-
2.1.- Formación
y Perspectivas.-
A inicios de
la década de los setenta, debido al
inicio de severos procesos inflacionarios que disminuían las perspectivas sobre
las provisiones jubilares, en particular en el sector público y sucedáneamente
en el sector privado por aprensión de los trabajadores, ejecutivos y
autoridades, se inicia la creación de Fondos encargados de generar prestaciones
para los partícipes, socios o afiliados, dentro de las empresas, instituciones
públicas, privadas o mixtas, comités, colegios o agrupaciones profesionales
etc, encargadas de dotar servicios, prestaciones o beneficios para sus
fundadores o participes, dependiendo del tipo de constitución.
Según
artículos de prensa el número de fondos complementarios hasta el primer lustro
del nuevo siglo sobrepasarían el tercer centenar en las instituciones públicas,
los mismos que tendrían como objetivo otorgar jubilaciones y fondos de
cesantía.
2.2.- Régimen
jurídico de los Fondos Complementarios en el Ecuador:
El artículo
61 de la Constitución Política de la República del Ecuador, aprobada el 5 de
junio de 1998, dispuso: ?Los seguros complementarios estarán orientados a
proteger contingencias de seguridad social no cubiertas por el seguro general
obligatorio o a mejorar sus prestaciones, y serán de carácter opcional. Se financiarán
con el aporte de los asegurados, y los empleadores podrán efectuar aportes
voluntarios. Serán administrados por entidades públicas, privadas o mixtas,
reguladas por la ley.? La Constitución vigente sobre los planes y fondos previsionales no contiene
norma alguna.
Hasta el 20
de Noviembre del 2014, en que se expide la Ley Reformatoria a la Ley de
Seguridad Social y a la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
para la administración de los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados, el
Título V de la ley 155 del IESS en síntesis decía: ?Los afiliados al IESS?, podrán efectuar ahorros voluntarios para
mejorar la cuantía o las condiciones de las prestaciones correspondientes al
Seguro General Obligatorio o a proteger contingencias de seguridad no cubiertas
por éste. Los ahorros voluntarios se depositarán? en las empresas
adjudicatarias administradoras del ahorro previsional, y los fondos acumulados
por este concepto se administrarán como fondos separados de conformidad con el
Reglamento. ?Los fondos privados de pensiones con fines de jubilación?se
regirán por la misma reglamentación que se dicte para los fondos
complementarios y,? deberán ajustarse a sus disposiciones que?, respetarán los
derechos adquiridos por los ahorristas? Las instituciones públicas y privadas
integrantes del Sistema Nacional de Seguridad Social y del Sistema de Seguro
Privado, estarán sujetas a la regulación, supervisión y vigilancia de los
organismos de control creados por la Constitución Política de la República para
ese fin.?
La ley
reformatoria en lo principal instruye: ?Los
Fondos Complementarios Previsionales Cerrados que en su origen o bajo cualquier
modalidad hayan recibido aportes estatales, pasarán a ser administrados por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social a través de su Banco, mediante
cuentas individuales?.? y mediante Disposiciones Generales: ?La Junta de
Política y Regulación Monetaria y Financiera y el Ministerio de Relaciones
Laborales, ?, emitirán las regulaciones y actos administrativos que
correspondan para garantizar los derechos adquiridos por los pensionistas de
los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados que manejan o manejaron la
jubilación patronal establecida en el Código de Trabajo?. Las cuentas serán
personales e independientes de los que administra el Banco. Los valores
constantes en las cuentas individuales antes señaladas, son de propiedad de los
partícipes de conformidad con los montos que determinen las auditorías?.? Es
importante destacar a más del traspaso de los fondos al BIESS, que la
regulación de los mismos se traslada a la Junta de Política y Regulación
Monetaria y Financiera dejando para la Superintendencia de Bancos y Seguros el
control y supervisión.
De estas
normas se desprende que los fondos complementarios: tienen naturaleza jurídica
privada, su constitución y participación es voluntaria, del patrono, el
trabajador, mixtas tienden a llenar los vacíos de las prestaciones que ofrece
el Seguro Obligatorio o completar la tasa de reemplazo de aquel seguro a fin de
que no disminuya la calidad de vida prevista. Su patrimonio es autónomo e
independiente de la administradora o de la institución a la que pertenecen los
partícipes. Se integra con el aporte voluntario de los mismos y actualmente con
el aporte también voluntario de los empleadores privados, en tanto el empleador
público a partir del 1 de enero del 2009 no puede egresar, a título alguno,
recursos del Presupuesto General del Estado destinados para financiar Fondos
Privados de Jubilación y de Cesantía Complementaria Privada[5].
En ausencia
del Reglamento a la Ley de Seguridad Social; el Superintendente de Bancos y
Seguros mediante resoluciones SBS-2003 0757 de 7 de noviembre de 2003[6];
SBS-2004-0740 de 16 de septiembre de 2004[7];
SBS ? 2013 -504 de 9 de Julio del 2013[8];
normo la aplicación de la Ley del IESS en lo que corresponde a los fondos
previsionales, reglas que en un inicio consideraron a los fondos como
previsionales y que posteriormente fueron calificados como previsionales
cerrados, en tanto estos se integran con el patrimonio autónomo constituido a
partir de la relación de dependencia laboral o gremial de los partícipes con
instituciones privadas, públicas o mixtas o gremio- profesional u ocupacional,
integrados para mejorar la cuantía o las condiciones de las prestaciones como
beneficio social; sin fines de lucro; carácter jurídico privado y patrimonio
autónomo distinto del ente que lo constituye; legalmente capaces de adquirir
derechos y contraer obligaciones.
En síntesis
las Resoluciones norman que los fondos complementarios previsionales cerrados:
?? se administran bajo el régimen de
capitalización individual ? los cuales constituyen un pasivo del patrimonio
autónomo de los fondos?Los fondos complementarios podrán conceder prestaciones
de: Jubilación; Cesantía; ? opcionalmente, podrán prestar otro tipo de
servicios a sus partícipes, … seguros de salud, seguros de vida, seguros de
educación contratados con empresas de seguros legalmente constituidas? La
separación podrá ser voluntaria cuando el partícipe exprese por escrito su
decisión de desafiliarse del fondo; y, estatutaria cuando incurra en una o en
las causales establecidas en el estatuto, ?Los fondos ?quedan prohibidos de
administrar recursos cuyo fin es otorgar la jubilación patronal establecida en
el Código del Trabajo .. Aquellos fondos de jubilación, que a la fecha de
expedición de esta norma estuvieren administrando recursos cuyo fin es otorgar
jubilación patronal establecida en el Código de Trabajo, deberán restituirlos a
la entidad patronal?. para que la entidad patronal dé cumplimiento a lo
dispuesto en dicho Código.
Con las
reformas a la ley mediante resolución No. 122-2015-F de 31 de Agosto del 2015,
publicada en el Registro Oficial 594 de 24 de Septiembre de 2015, la Junta de
Política y Regulación Monetaria y Financiera emite ?Las normas que regulan la organización, funcionamiento, y
liquidación, de los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados, que en su
origen o bajo cualquier modalidad hayan recibido aportes estatales?, norma que
en lo principal dice:
?Los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados ?
FCPC’s que en su origen o bajo cualquier modalidad hayan recibido aportes
estatales, se integran con el patrimonio autónomo constituido a favor de los
partícipes a partir de su relación laboral con instituciones públicas, privadas
o mixtas, o con un gremio profesional u ocupacional, para mejorar la cuantía o
las condiciones de las prestaciones correspondientes al seguro general
obligatorio, a través del ahorro voluntario de sus afiliados; y, son
administrados por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, a través de su
Banco?Podrán ser partícipes de un Fondo ?, las personas que acrediten la
calidad de afiliados al seguro general obligatorio, que tengan relación de
dependencia con una institución pública, privada o mixta, y aquellas personas
que pertenezcan al gremio profesional u ocupacional, ?, que acrediten la
calidad de afiliado al seguro general obligatorio?La persona que sea admitida
como partícipe ? deberá celebrar un contrato de adhesión, … los fondos tienen
únicamente fines previsionales, son de beneficio social y sin fines de lucro, ?
se administran ? mediante cuentas individuales. ? podrán ofrecer uno o más
planes previsionales en las áreas que comprende el seguro general obligatorio o
en aquellas que no estén cubiertas por éste, ?La liquidación de la cuenta
individual de un fondo de cesantía se da cuando un partícipe termine su
relación laboral, ? en este caso, se le entregará el saldo de su cuenta
individual, ? En el caso de que ? decida separarse del fondo pero continúe su
relación laboral ?la devolución de los aportes personales y sus respectivos
rendimientos, se realizará gradualmente y no podrán superar el 50% del monto
registrado como aportes personales. ? En el caso de terminación laboral, sin
haber cumplido los requisitos contemplados en la Ley de Seguridad Social y la
normativa vigente, el fondo de jubilación permanecerá bajo administración del
BIESS hasta la fecha en que se cumpliere la condición de jubilado o después de
tres años de no haber realizado aportes al seguro general obligatorio? El
Fondo? otorgará la prestación de jubilación al partícipe que ha cumplido los
requisitos de tiempo de imposiciones y de edad de retiro, establecidos en la
Ley de Seguridad Social y la normativa vigente. ??
De la
normativa anterior sintetizada se concluye una reestructuración conceptual y
legal de los fondos complementarios cerrados en tanto estos para tener la
calidad de tales haber recibido aportes estatales, no existen socios sino
partícipes o afiliados en tanto
acrediten la calidad de afiliados al seguro general obligatorio, tengan
relación de dependencia con una institución pública, privada o mixta, o
pertenezcan a un gremio profesional u ocupacional, quienes deberán celebrar un
contrato de adhesión. Su objetivo es mejorar la cuantía o las condiciones de
las prestaciones correspondientes al seguro general obligatorio, a través del
ahorro voluntario de sus afiliados; y, son administrados por el IESS a través
de su Banco, sus fines previsionales, son de beneficio social y sin fines de
lucro, administrados mediante cuentas individuales, ofrecerán planes en las
áreas que comprende el seguro general obligatorio o en aquellas que no estén
cubiertas por éste, etc. Cada norma emitida es sustitutiva de la anterior y
rigen jurídicamente en sus periodos de vigencia.
2.3.- Instrumentos
jurídicos de constitución de fondos complementarios.-
En el derecho
positivo ecuatoriano existen diferentes instrumentos jurídicos, a través de los
cuales las instituciones del Estado a partir de la década de los ochenta han
constituido fondos de cesantía o de jubilación, con la finalidad de mejorar las
prestaciones que otorga la Seguridad Social obligatoria entre estos
instrumentos legales de diferente jerarquía merece citarse leyes, acuerdos,
resoluciones, ordenanzas, decisiones de cuerpos colegiados, etc. del ámbito
público y disposiciones gerenciales de personas jurídicas del ámbito civil.
Como
ejemplos dentro del sinnúmero de entidades con diferentes nombres, categorías y
jerarquías cito:
Mediante Ley: Conforme Ley
de Carrera Administrativa de la Función Legislativa de 1986 Art. 13, crea el
Fondo de Cesantía del Personal Legislativo Permanente, de financiamiento
bipartito.
Mediante Acuerdos cito: a) Acuerdo
No. 56, publicado de Registro Oficial No.618 de 5 de febrero de 1991, consta el
Reglamento de Jubilación Patronal de los Empleados de la Contraloría General
del Estado que otorga ?El Sistema de jubilación patronal protegerá a los
funcionarios, servidores y empleados ? de los riesgos de vejez, invalidez y
muerte, por medio de una pensión complementaria de mejora, independiente de la
que, para estos casos, confiere el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social?
de financiamiento bipartito.
b) Acuerdo Ministerial
No. 227 del Ministerio de Finanzas y Crédito Público, publicado en el Registro
Oficial No. 952 de 8 de junio de 1992, se establece el Fondo de Cesantía
Privado que ampara a todos los trabajadores del Ministerio de Finanzas y
Crédito Público, entidad de financiamiento bipartito.
c) Por
Acuerdo Ministerial No. 00271 de 18 de Noviembre de 1999 del Ministerio de
Trabajo y Acción Social, al amparo del numeral 19 del Art 23 de la Constitución
Política de la República de 1998 y del TITULO XXIX, LIBRO I, DE LAS PERSONAS
JURÍDICAS, DEL CODIGO de las personas Jurídicas del Código Civil, aludo: FONDO
DE JUBILACIÓN PATRONAL ESPECIAL, creado, por un grupo de 29 personas naturales,
como una ?organización de derecho
privado, sin fines de lucro, con personería jurídica, patrimonio propio,
finalidad social y autonomía administrativa, económica y operativa y se regirá
por este Estatuto y su reglamento e instructivos que se expidieren?, con
finalidad principal ?otorgar el beneficio
de la Jubilación Patronal Especial en los términos que establezca el Reglamento
y la contratación colectiva?, para
conceder desde el ámbito civil jubilaciones por vejez invalidez y muerte
y otros beneficios de carácter social a los funcionarios y demás personas
naturales que lo solicitaren; Estatuto reglamentado por la Asamblea General de Socios de 28 de noviembre
del 2002. Este tipo de organización privada pertenece al ámbito civil y no al laboral conforme el Director Regional del Trabajo de Quito en
Oficios No. 321-C- ja DRTO -08, de 19 de Septiembre del 2008, y Oficio No.
066-DRTO-SSL, de 03 de Marzo del 2009). El fondo privado, obtuvo la aprobación
de su vigencia en Resolución SBS-2007-673 de 2 de Agosto del 2007 del
Superintendente de Bancos y Seguros.
Mediante ordenanza: En el
Código Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito, de 1977, consta
la Jubilación Patronal Especial, que
?Constituye un sistema de seguro independiente del establecido por el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social y organismos similares de la Fuerza Pública y
otros?, ampara a los funcionarios, empleados, servidores y trabajadores del
Municipio y Empresas Metropolitanas de Aseo y Obras Pública. Se financia con
una contribución inicial de quince mil millones de sucres, entregados por el Gobierno
Nacional, equivalente a la reserva matemática por los años de trabajo anteriores
al 31 de diciembre de 1992.
Mediante resolución entre otras
menciono:
1.- La Junta
Monetaria, mediante Regulación No. 427- A de 18 de agosto de 1964, resuelve
establecer el Departamento de Seguro Adicional, como un organismo del Banco
Central del Ecuador encargado de conceder pensiones de vejez, de invalidez, de
viudedad y de orfandad complementarias y adicionales de las que otorga el
Seguro Social, a los funcionarios, empleados y pensionistas del seguro de
muerte, del Banco Central del Ecuador.
2.- Con Resolución
No. 254-CAD-1994 de 12 de Septiembre de 1994, el Consejo de Administración de la
Empresa Estatal Petróleos del Ecuador, «Resuelve: Aprobar la creación del FONDO DE
JUBILACION PATRONAL ESPECIAL para PETROECUADOR, el mismo que entrará en
funcionamiento desde el primero de Enero de 1995, ?pagar una pensión mensual
vitalicia complementaria e independiente
a la pensión patronal determinada en el
Código del Trabajo, y a la que concede el IESS para todos los trabajadores que
desempeñan sus funciones en PETROECUADOR,
entendiéndose por trabajadores a sus ejecutivos y empleados? que cumplan al momento los requisitos de edad y
tiempo de servicio? Los sistemas de pensiones complementarias, deben proteger
al trabajador asegurado de los riesgos de vejez, invalides y muerte otorgando
pensiones vitalicias revalorizables??, con Resolución
No. del Presidente Ejecutivo No. 94204
de 1994 se reglamenta la misma.
4.-
LEGALIDAD Y DEBIDO PROCESO
De lo
anteriormente expuesto debo concluir que las prestaciones de la seguridad
social de carácter obligatorio son la base sobre la que gira la seguridad
social universal y que la seguridad social complementaria distinta por sus objetivos, estructuración,
legalización y administración, constituye todas y cada una de las acciones o
técnicas traducidas en prestaciones sociales, tendientes a suplir o incrementar
las prestaciones de la seguridad social universal, legalmente concretadas en
personas jurídicas, estamentos empresariales e instituciones de carácter
social, financiero, civil, empresarial, laboral, creadas al amparo de distintos
cuerpos legales y pertenecientes al sector público o privado, financiadas por
el Estado como retribución social o por socios, participes, miembros, etc.; en
forma personal, mixta o de
participación.
A más de lo
anotado las prestaciones complementarias tienen como característica fundamental
que por definición no sustituyen los derechos de la seguridad social y aquellos
provenientes de otras leyes garantizados por la constitución y que su actuación
se circunscribe al ámbito material establecida en el documento de su
legalización que determina su competencia, considerando las leyes a cuyo amparo
surgen, sus estatutos, reglamentos, resoluciones o cualquier forma o documento
de creación.
Es así que
no pueden confundirse las jubilaciones legales de vejez invalidez y muerte que
otorga el seguro obligatorio del IESS, o la jubilación por prestación de años
de servicio del Código del Trabajo, denominada jubilación patronal, con
prestaciones de seguros complementarios ligados por la tendencia con la
seguridad social o con prestaciones de
jubilación contratada con un banco o seguro privado, con las jubilaciones
provenientes de fondos de privados establecidos por agrupaciones de personas
naturales o congregaciones profesionales o gremiales creadas al amparo del
código civil o del Código del Trabajo, o mediante cualquier tipo de acuerdo o
contrato colectivo, con jubilaciones complementarias otorgadas por el patrono conforme los estatutos de sus
empresas sean estas públicas o privadas, el considerar que una de ellas se
constituye en sustitutiva de la otra. Por origen, definición, estructura,
financiamiento, legalización, ámbito material, competencias, cada una de ellas
es independiente y particular para otorgar prestaciones.
Carlos Galarza Tobar
[1] 1 Huerta de Soto, Jesús, Planes de Pensiones
Privados. Premio Internacional de Economía Rey Juan Carlos. Editorial San
Martín. Madrid, 1984
[2] Los fondos contables en realidad no eran
tales fondos, su existencia indicaba que la empresa atendía sus obligaciones
sociales con cargo a la cuenta de
resultados, que amenaza la totalidad de sus potenciales derechos por la
mala situación económica de la empresa.
[3] Soler Bordetas, Francisco Javier, Fondos de
Pensiones. II Premio Internacional de Estudios Económicos Rey Juan Carlos.
Ediciones Deusto S.A. Bilbao (s/f pero 1984)
[4] Rabadán Forniés, Mariano (Director) y otros
autores, Los fondos de pensiones. Su futuro en España. Instituto de Estudios
Económicos. Madrid, 1984. Por su parte La Constitución española establece: ?los
fondos de pensiones definen el derecho de las personas a cuyo favor se
constituyen a percibir rentas o capitales por jubilación, supervivencia,
viudedad, orfandad o invalidez, las obligaciones de contribución a los mismos y
las reglas de constitución y funcionamiento del patrimonio que al cumplimiento
de los derechos que reconoce ha de afectarse.?
[5] Decreto Ejecutivo 1493 de 7 de noviembre del
2008; R.O. No. 462 de 7 de noviembre del 2008.
[6] Registro
Oficial N. 257 de 22 de enero del 2004.
[7] Registro
Oficial No.431 de 29 de septiembre de 2004
[8] Registro
Oficial No. 53 de agosto 7 del 2013