Vía Contencioso
Administrativa y Acción Pública de Inconstitucionalidad
¿Cuándo Proceden?
Autor: Abg. Nathaly Salazar Brito
Abuso del Derecho
El correcto ejercicio de la
administración pública se rige de conformidad al marco legal vigente en determinada
sociedad, en aras de alcanzar el bienestar común, en respeto de los derechos
individuales y colectivos, y la armonía social en completo apego a los preceptos
y garantías previstos en la Constitución. Sin embargo, las facultades de
gobierno que envisten a la administración central, son también susceptibles del
derecho ?subjetivo? de quienes guardan la representación de cada uno de los
poderes estatales, así como de quienes
custodian su titularidad como delegados de las instituciones que se encuentran
adscritas a éstos. Es por ello que, la subjetividad, la moral y la ética de
nuestros servidores públicos, son factores trascendentales para no caer en la
mala práctica del Derecho, lo que directamente deriva en la creación
desmesurada de normativa, resoluciones y reglamentos que, por ser excesivos y
sectarios crean una colisión normativa que embiste los derechos fundamentales
de los administrados, sumiéndolos en un estado de indefensión terminante.
1. Vía
Administrativa y Contencioso- Administrativa
Si bien a los ?administrados? nos
asiste el mecanismo de la impugnación para poder rebatir u oponernos a
determinado acto de la administración pública por considerarlo atentatorio de
derechos o injusto, ya sea en sede administrativa, o cuando ya habiendo agotado
todos los recursos que nos asisten en la misma como es el caso de la apelación
ante la máxima autoridad del organismo
público del cual emanó el acto administrativo indebido; o, después de haber
requerido la revisión del dictamen de la entidad pública, los administrados
tenemos la posibilidad de activar la vía judicial, ya sea en materia
contencioso- administrativa, o en materia constitucional.
La motivación jurídica y fáctica de
los actos y resoluciones de la administración pública, constituye un factor
determinante sobre la legalidad y no arbitrariedad de los mismos. Al respecto,
la Ley de Modernización del Estado[i], así como el Estatuto del
Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva[ii] (en adelante ERJAFE),
prevén que todas las actuaciones emanadas de los órganos del Estado deberán
tener presupuestos de hecho y de derecho, y éstos deberán guardar
coherencia con el marco normativo que
han conllevado a la decisión final.
Si una vez ?resuelta? la impugnación
interpuesta por el administrado ante el titular o representante de la entidad
pública cuya actuación ha sido objetada, y ésta se ratifica en su resolución,
se estará dando cumplimiento al presupuesto legal que contempla la finalización
de la vía administrativa[iii], por lo que al
administrado le asistirá el derecho de iniciar una demanda ante los Tribunales
Distritales de lo Contencioso Administrativo. Para el tema de estudio creo
oportuno señalar que de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No.
054-2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura[iv], suprimió a los
Tribunales Distritales No. 1 y 2 de lo Contencioso Administrativo con sede en Quito, para crear lo que
hoy es la Unidad Judicial de lo
Contencioso Administrativo con sede en el Distrito Metropolitano de Quito,
Provincia de Pichincha, que por encontrarse en la ciudad capital del Estado
ecuatoriano, tiene jurisdicción en todo el territorio nacional.[v]
Como bien lo manifiesta el jurista
venezolano Arístides Rengel R., la facultad de acción que le asiste al Estado
es un poder más allá que un derecho[vi], no obstante, mal
haríamos los administrados en admitir un excesivo uso del poder por parte de la
administración pública. Para efectos de contrarrestar el poder excesivo por
parte de la administración pública, nos asistes dos recursos en materia
contencioso- administrativa:
a) De
Plena Jurisdicción o Subjetivo.-
Recurso destinado al amparo de un derecho subjetivo del recurrente que ha sido
desconocido por la administración pública en el ejercicio de sus funciones. El
término para interponer este recurso es de noventa días, contados desde el día
siguiente de la notificación del acto administrativo que se impugna.
b) Anulación,
Objetivo o por Exceso de Poder.-
Este recurso está encaminado expresamente a la ilegitimidad de una actuación
por parte de la administración pública, por no haber acatado la Ley, y haber
sobrepasado sus límites.[vii] En tutela del principio
y garantía constitucional de seguridad jurídica, se podrá interponer el recurso
objetivo o de anulación en el plazo de tres años, desde el momento que se ha
emitido el acto impugnado.
Sin embargo, puede llegarse a dar la
situación de que el exceso de poder se configure también dentro del recurso de
plena jurisdicción, debido a que, si la norma ampara a las actuaciones de la
administración pública a pesar de ser éstas opuestas a la propia Constitución,
a los principios deontológicos del Derecho, y carentes de dosimetría en sus
sanciones, la repercusión inmediata es la declinación en un Estado arbitrario
de Derecho. Estas actuaciones producen ?estado? a los administrados, lo que
significa que los ciudadanos nos encontramos en un permanente ?acorralamiento
normativo?.
Una situación como la detallada en el
párrafo que antecede, podría además viciar el procedimiento judicial y provocar
la existencia de ?vicios in cogitando?, que
no es sino el error en el razonamiento judicial.
Las demandas interpuestas en vía
contencioso administrativa son de única instancia, y a pesar de que el artículo
300 del Código Orgánico General de Procesos prevé que la acción en sede administrativa
quedará extinta, así como la posibilidad a reclamaciones posteriores con la
presentación de la acción contencioso tributaria o administrativa. Esta
disposición no hace referencia al agotamiento
de recursos en sede administrativa; por otro lado, el artículo 179 del ERJAFE sí
condiciona el acceso a la vía judicial previo el agotamiento de estos recursos
(apelación y revisión).
Bajo estas circunstancias de abstracción
normativa, y, tomando en consideración que por tratarse de actos
administrativos emanados por carteras de Estado adheridas al Ejecutivo, en cuyo
caso rige la normativa del ERJAFE[viii], la opción más idónea
es recurrir al marco jurídico referido y/o al especializado de cada materia,
como por ejemplo: los trámites administrativos que versen sobre telecomunicaciones,
se regirán por la Ley Orgánica de Telecomunicaciones y su Reglamento; los
trámites administrativos que versen sobre información y comunicación, se
regirán por la Ley Orgánica de Comunicación y su Reglamento.
2. Acción
Pública de Inconstitucionalidad
Acción
de Protección y Acción de Inconstitucionalidad: ¿Cuándo y Por qué?
La Constitución de la República
ratifica al Estado ecuatoriano como garante de los derechos fundamentales y/o
de protección, en beneficio de los ecuatorianos.
Si bien el común denominador de las
personas podría definir a estas garantías como derechos, prefiero calificarlas
como principios, de ahí, su carácter suprajudicial.
La demanda de acción de protección
puede ser interpuesta de manera individual o colectiva ante los jueces de
primera instancia, para denunciar la vulneración de derechos constitucionales
inherentes al individuo, y cuyo trámite legal carece de la asistencia
especializada para el efecto. Por ejemplo: Un individuo al que se le negó un
trabajo por motivos discriminatorios; un sujeto a quien se le haya negado
atención médica por los mismos motivos; víctimas de agresión e intimidación
masiva en medios digitales, habiendo reconocido previamente a los causantes
originales del hecho, etc.
Si bien el trámite de la acción de
protección es bastante dinámico, y sujeto a formalidades condicionadas, por
ejemplo, en cuanto a la práctica de pruebas, éstas no necesariamente deben
cumplir con los requisitos que se prevén en el Código Orgánico General de
Procesos, por cuanto se presume que las declaraciones vertidas por el
accionante son ciertas. Sin embargo, las pruebas deben cumplir con los
principios de utilidad, pertinencia, y conducencia de modo que se compruebe la
existencia de vulneración de derechos
y/o principios inherentes a la persona, no sujetos a presupuestos normativos
o trámite legal preexistente, sino que por ser suprajudiciales, garantizan al
accionante el desarrollo eficaz de un procedimiento por acción de protección, y
en tutela del principio de seguridad jurídica consagrado en la Constitución.
Dentro de la demanda de Acción de
Protección se puede solicitar al juzgador la aplicación de medidas
precautorias, así como la reparación integral del daño material e inmaterial
ocasionado por la vulneración de derechos constitucionales. Las medidas
precautorias dirigidas a ordenar el cese de la conducta violatoria de derechos
no son susceptibles de apelación.
Si dentro del dictamen del juez, se ha
previsto la existencia de daños y/o pérdidas económicas, este particular será
mencionado en sentencia, sin embargo la determinación de la cuantía se
desarrollará en juicio verbal sumario que se substanciará ante el juzgador que
dio trámite a la acción de protección.
Improcedencia
de la Acción de Protección
Una de las causales de improcedencia
de la acción de protección prevista en el artículo 42 de la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, es: ?3. cuando en la demanda exclusivamente se impugne la
constitucionalidad o legalidad del acto u omisión, que no conlleven la
violación de derechos?.[ix]
El objetivo de la acción de protección
es el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución[x], sin embargo, se debe
tomar en consideración que existen derechos fundamentales que por su naturaleza
resultan abstractos, con una normatividad de bajo nivel, y cuyo ejercicio y
protección no han sido perfeccionados para una realidad jurídico- política
determinada, lo que conlleva a una problemática trascendental incluso para el
reconocimiento efectivo de los instrumentos de DD.HH. que ratifiquen estos
derechos.
?El Derecho abstracto
establece el reconocimiento de derechos personales, y el deber de no dañar,
pero estos contenidos son formales, abstractos y vacíos, no indican ningún otro
contenido axiológico positivo. Podríamos decir que imponen principios formales
o una cierta normatividad de carácter mínimo. Y supone una concepción de lo
político y jurídico desde la cual todo otro deber impuesto es visto como una limitación o acotamiento de los
derechos particulares. El derecho abstracto por sí mismo resulta ineficaz y
carece de realidad, entendiéndose por ella la efectiva realización de la
consciencia o la voluntad en el ser en
el plano objetivo. El Derecho así entendido aportan elementos que posibilitan
el reconocimiento del individuo pero permanece en un nivel de abstracción
insuficiente para describir y explicar adecuadamente la vida en sociedad.?[xi]
Debemos tener muy en claro que la
acción de protección rige para el amparo de derechos y/o principios
constitucionales a favor de los ciudadanos. Al respecto, el artículo 11 de la
Norma Suprema del Estado ecuatoriano prevé los principios bajo los cuales se
aplicarán los derechos fundamentales,[xii] siendo por lo tanto
objeto de amparo constitucional los derechos de: igualdad ante la Ley; no
discriminación; y todos aquellos derechos que se deriven de la dignidad de las
personas.
Por lo que, como lo he manifestado en
la parte inicial de este artículo, al encontrarnos frente a una expedición
desmesurada de normativa, y al arbitrio de la administración pública, debemos
ser cautos e interponer la acción más idónea en razón del poder subjetivo que
le asista al titular de la acción, ejercer las facultades y posibilidades que
permitan la procedencia inequívoca de la actuación. Con esto quiero decir que,
si bien la acción de protección tutela el cumplimiento y la no vulneración de
los derechos constitucionales, ésta no siempre va a ser la única y más idónea vía
para reclamar el cabal cumplimiento del derecho, por cuanto pueden suscitarse
circunstancias que envuelvan la vulneración de un derecho constitucionalizado
dentro de resoluciones, deliberaciones o dictámenes de la administración
pública, es ahí cuando estaríamos frente a un problema de actuaciones públicas inconstitucionales,
aunque en ocasiones legítimas. Sin embargo la impugnación de estas actuaciones
además de la sede administrativa, y contencioso administrativa dependiendo de
sus consecuencias, tienen cabida en instancia constitucional con la
interposición de una Acción Pública de Inconstitucionalidad.
Por ejemplo, bien tendría cabida la
acción de protección frente a resoluciones del poder público, alegando
vulneración al principio de seguridad jurídica, cuando se haya aplicado una
determinada ley para la imposición de una sanción en contra del administrado;
y, a la vez se haya omitido la aplicación de esta misma Ley a favor de otro
sujeto.
Ahora, que si la omisión por parte de
la administración pública versa sobre la no aplicación de determinada norma que
habría sido pertinente e indispensable para determinado procedimiento, lo
procedente y oportuno, después de agotar la vía administrativa es la
impugnación de ese acto a través de un recurso contencioso administrativo de
nulidad u objetivo, por exceso de poder.
De
la Acción Pública de Inconstitucionalidad
De lo que refiere la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, el objeto de la acción
pública de inconstitucionalidad se centra en conocer las acciones respecto de
cualquier acto administrativo y/o normativo de carácter general y cuyos efectos
sean masivos.[xiii]
Es en este punto cuando nuestros
magistrados de la Corte Constitucional tienen la misión de garantizar la
congruencia del marco jurídico vigente con los preceptos constitucionales.
Dentro de las competencias que facultan a la Corte Constitucional para conocer
demandas de inconstitucionalidad se encuentran los actos de la administración
pública de carácter general que contravengan con los principios y derechos
consagrados en la Norma Suprema del Estado ecuatoriano.
Contenido
de la Demanda de Inconstitucionalidad:
1. La designación de la
autoridad ante quien se propone.
2. Nombre completo, número de
cédula de identidad, de ciudadanía o pasaporte y domicilio de la persona
demandante.
3. Denominación del órgano
emisor de la disposición jurídica objeto del proceso; en el caso de colegislación
a través de sanción, se incluirá también al órgano que sanciona.
4. Indicación de las disposiciones
acusadas como inconstitucionales.
5. Fundamento de la
pretensión, que incluye:
a) Las disposiciones
constitucionales presuntamente infringidas, con especificación de su contenido y
alcance.
b) Argumentos claros,
ciertos, específicos y pertinentes, por los cuales se considera que exista una incompatibilidad
normativa.
6. La solicitud de suspensión
provisional de la disposición demandada debidamente sustentada, cuando a ello
hubiere lugar; sin perjuicio de la adopción de otras medidas cautelares
conforme la Constitución y esta Ley.
7. Casillero judicial,
constitucional o correo electrónico para recibir notificaciones.
8. La firma de la persona
demandante o de su representante, y de la abogada o abogado patrocinador de la
demanda.
Debemos ser muy cuidadosos
en el cabal cumplimiento de estos requisitos, tomando en consideración que del
auto de inadmisión no cabe recurso alguno.
De lo anotado puedo
concluir que la deficiencia en el tratamiento normativo sobre ciertos derechos
abstractos que se encuentran sujetos a un panorama político determinado, así
como a la discrecionalidad de la administración pública, conlleva a una
colisión normativa, y un permanente estas de emergencia en un Estado
Constitucional de Derechos.
[i] Art. 31.- Motivación.- Todos los actos emanados de los
órganos del Estado, deberán ser motivados. La motivación debe indicar los
presupuestos de hecho y las razones jurídicas que han determinado la decisión
del órgano, en relación con los resultados del procedimiento previo. La
indicación de los presupuestos de hecho no será necesaria para la expedición de
actos reglamentarios.
[ii] Art. 122.- Motivación. 1. La
motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos se realizará de
conformidad con lo que dispone la Constitución y la ley y la normativa
aplicable. La falta de motivación entendida ésta como la enunciación de las
normas y de los hechos particulares, así como la relación coherente entre éstas
y aquellos produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolución. El
acto deberá ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento para el Control de la
Discrecionalidad de los Actos de la Administración Pública.
[iii] Art. 179 ERJAFE.- Fin de la vía administrativa. Ponen fin a la vía
administrativa:
a. Las resoluciones de los recursos de apelación y revisión (?)
[iv] Resolución No.
054-2013 del 11 de junio de 2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura.
[v] Art. 8 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
[vi] RENGEL R. Arístides. ?Tratado de Derecho Procesal Civil
Venezolano?. Caracas, Ediciones Paredes, 2013.
[vii] Art. 3 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
[viii]Art. 1 ERJAFE.- Objeto.- El presente
estatuto instituye principalmente la estructura general, funcionamiento, el
procedimiento administrativo común y las normas sobre responsabilidad de los órganos
y entidades que integran la Administración Pública Central e Institucional y
que depende de la Función Ejecutiva.
[ix] Art. 42 LOGJCC
[x] Art.
39 Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
[xi]
HERSZENBAUN Miguel. ?Derecho Abstracto y Estado Jurídico en el Pensamiento
Político Hegeliano?. Universitas, Revista de Filosofía Derecho y Política No.
21. Enero 2015
[xii] Art. 11 CRE.- EI
ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios:
1. Los derechos se podrán ejercer, promover y exigir de
forma individual o colectiva ante las autoridades competentes; estas
autoridades garantizarán su cumplimiento.
2. Todas las personas son iguales y gozaran de los mismos
derechos, deberes y oportunidades.
Nadie podrá ser
discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad
de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología,
filiación política, pasado
judicial, condición
socio-económica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud,
portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra distinción,
personal o colectiva, temporal o
permanente, que tenga
por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio
de los derechos. La ley sancionará toda forma de discriminación. El Estado
adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor
de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad.
3. Los derechos y garantías establecidos en la Constitución
y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e
inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor
público,
administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte.
Para el ejercicio de
los derechos y las garantías constitucionales no se exigirán condiciones o
requisitos que no estén establecidos en la Constitución o la ley.
Los derechos serán
plenamente justiciables. No podrá alegarse falta de norma jurídica para
justificar su violación o desconocimiento, para desechar la acción por esos
hechos ni para negar su reconocimiento.
4. Ninguna norma jurídica podrá restringir el contenido de
los derechos ni de las garantías constitucionales.
5. En materia de derechos y garantías constitucionales, las
servidoras y servidores públicos, administrativos o judiciales, deberán aplicar
la norma y la interpretación que más favorezcan su efectiva vigencia.
6. Todos los principios y los derechos son inalienables,
irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía.
7. El reconocimiento de los derechos y garantías
establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de
derechos humanos, no excluirá los demás derechos derivados de la dignidad de
las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades, que sean necesarios para su pleno
desenvolvimiento.
8. El contenido de los derechos se desarrollará de manera
progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas.
El Estado generará y garantizará las condiciones necesarias para su pleno
reconocimiento y ejercicio.
Será inconstitucional
cualquier acción u omisión de carácter regresivo que disminuya, menoscabe o
anule injustificadamente el ejercicio de los derechos.
9. El más alto deber del Estado consiste en respetar y
hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución.
El Estado, sus
delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una
potestad pública, estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de
los particulares por la falta o deficiencia en la prestación de los servicios
públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y funcionarios, y
empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus cargos.
El Estado ejercerá de
forma inmediata el derecho de repetición en contra de las personas responsables
del daño producido, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales y
administrativas.
El Estado será
responsable por detención arbitraria, error judicial, retardo injustificado o
inadecuada administración de justicia, violación del derecho a la tutela
judicial efectiva, y por las violaciones
de los principios y
reglas del debido proceso.
Cuando una sentencia
condenatoria sea reformada o revocada, el Estado reparará a la persona que haya
sufrido pena como resultado de tal sentencia y, declarada la responsabilidad
por tales actos de servidoras o servidores públicos, administrativos o
judiciales, se repetirá en contra de ellos.
[xiii] Art.
98 Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional